VII. 4. 6
Časové účinky napadených ustanovení
176. Zbývá, aby Ústavní soud zvážil poslední námitku navrhovatelky, jíž je retroaktivní účinek napadených ustanovení a s ním spojený zásah do právní jistoty a legitimního očekávání obcí a krajů. Navrhovatelka připomněla, že obce a kraje si nemohly být při schvalování svých rozpočtů na roky 2014 až 2017 vědomy povinnosti reflektovat rozpočtové pravidlo ani následků souvisejících s jeho nesplněním. Stejně tak si obce a kraje nemohly být při vzniku svých závazků, z nichž plynou jejich dluhy, které se posuzují dle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, vědomy toho, že v budoucnu jim může vzniknout povinnost tyto dluhy splácet v rozsahu stanoveném § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Navrhovatelka je přesvědčena, že napadená ustanovení jsou z těchto důvodů v rozporu se zákazem retroaktivity, tj. zpětné účinnosti právních norem (lex retro non agit). Ústavní soud - s následnými výhradami co do hodnocení povahy časových účinků rozpočtového pravidla - sdílí obecné výhrady navrhovatelky vůči retroaktivnímu působení právních norem.
177. Principem zákazu retroaktivity se Ústavní soud zabýval např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), v němž připomenul, že v demokratickém právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) musí mít adresáti právních norem reálnou možnost seznámit se předem s jejich obsahem, a poznat tak rozsah svých práv a povinností. Jen v takovém případě jim totiž mohou přizpůsobit své jednání a nést za něj odpovědnost. Právní norma, která se stává účinnou teprve poté, co nastaly skutečnosti, ve vztahu k nimž se má uplatnit, již na toto jednání nemůže mít vliv; může mu pouze - ať už zpětně, nebo do budoucna - přiznat nebo odepřít právní účinky. Protože však jednotlivec obsah takovéto právní normy nemohl v minulosti znát, je zásadně nepřípustné, aby bylo jeho původně dovolené jednání zpětně učiněno protiprávním nebo aby s ním byly dodatečně spojeny právní následky, jež jdou k jeho tíži. Přednost zde musí dostat jeho právní jistota a důvěra v právo.
178. Zásady právní jistoty, důvěry v právo či ochrany nabytých práv (resp. zákaz zásahu do nabytých práv) se nedotýkají jen právních norem, které působí zpětně. Zákonodárce musí i jinak dbát o to, aby zásah do již existujících právních vztahů neznamenal popření legitimního očekávání, které u jejich adresátů předchozí právní úpravou (případně i její absencí) vyvolal. Tím je do budoucna možnost některých změn buď vyloučena, nebo alespoň omezena, pokud jde o způsob jejich provedení, včetně případné nezbytnosti ponechat po přechodnou dobu v účinnosti dosavadní právní úpravu, aby se adresáti nové právní úpravy mohli reálně přizpůsobit z ní plynoucím právům a povinnostem. Stejně je tomu i v případě, kdy nová právní úprava přistupuje k regulaci oblasti dosud normotvůrcem neupravené, neboť i zde má své místo právní jistota a důvěra jednotlivce v tom směru, že může činit vše, co mu zákon nezakazuje (čl. 2 odst. 4 Ústavy).
179. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu [srov. zejména nálezy ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) a ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)], zákaz retroaktivity se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda v konkrétním případě změny právní normy jde o tzv. pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je přípustná pouze výjimečně, v případě nepravé retroaktivity je zásadou její přípustnost.
180. Při posuzování tohoto návrhu je však třeba připomenout, že vedle pojmu retroaktivity, resp. retroaktivního působení zákona (právní normy), je třeba rozlišovat pojem retrospektivy. Retrospektivním působením zákona (na rozdíl od retrospektivního působení judikatury) [k tomu viz nález sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013 (N 216/71 SbNU 531) či nález sp. zn. II. ÚS 1955/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 208/79 SbNU 373)] se rozumí případy, kdy skutečnost, která se udála již v minulosti, se stane právní skutečností rozhodnou pro určité vztahy, které vzniknou až po účinnosti zákona (srov. Gerloch, A. Teorie práva. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2001. s. 92.). Retrospektivně působící zákon nezpůsobuje vznik právních vztahů před jeho účinností za podmínek, které takový zákon teprve dodatečně stanovil, nebo změnu či zánik právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona (pravá retroaktivita); nezpůsobuje ani modifikaci právních následků právních vztahů či skutečností, které vznikly nebo nastaly v době minulé, s účinky pro futuro (nepravá retroaktivita). Retrospektivně působící zákon "povyšuje minulou skutečnost za podmínku budoucího právního následku" [srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. In: Hácha, E. (ed.). Slovník veřejného práva československého. Svazek III. Brno: Polygrafia, 1934, s. 800].
181. Rozdíl mezi retroaktivně působícím zákonem a retrospektivním zákonem je tedy vtom, že retroaktivní zákon se přímo dotýká určité minulé právní skutečnosti či právního vztahu a s tím spojuje i následek, který nastává buď v minulosti (retroaktivita pravá), nebo v budoucnosti, avšak v podobě modifikace podmínek změny nebo zániku daného právního vztahu či právní skutečnosti (nepravá retroaktivita). Naproti tomu retrospektivní zákon minulou skutečnost sice zohledňuje (představuje jako v případě retroaktivního zákona hypotézu právní normy), avšak následek s ní spojený nastává až pro futuro, tj. v budoucnosti, a ve vztahu k jiným skutečnostem. Minulá skutečnost tak představuje hypotézu nové právní normy. Takovou minulou skutečnost, která se povýšením na součást hypotézy právní normy stane skutečností právní, může představovat i existence právního vztahu.
182. Retrospektivní zákon nepůsobí zpětně a ani minulé právní skutečnosti nebo vztahy nemodifikuje. Přesto však retrospektivní zákonodárství představuje z hlediska právní jistoty a ochrany obecně vzato problematickou kategorii, protože s minulými skutečnostmi spojuje právní následky, které dotčené subjekty nemohly předvídat. Jestliže by dotčený subjekt věděl, že existence právního vztahu, jehož je účastníkem, bude v budoucnu představovat předpoklad nějakého nového (např. odpovědnostního) právního vztahu, zvažoval by, zda při vědomí takového nového právního vztahu a s ním spojených následků má zájem účastnit se právního vztahu dřívějšího.
183. K tomu je třeba doplnit, že časová mez nového zákona (právní normy) se nemusí nutně dotýkat pouze zákona starého, upravujícího tentýž předmět právní regulace. Nemusí tedy nutně jít pouze o kolizi dvou norem, ale mohou nastat i případy, kdy časová mez zákona je vytyčena "vzhledem k prostoru právem nevyplněnému." [srov. Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zvláštním zřetelem k § 5 obě. zák. (studie). Brno: Barvič & Novotný, 1928, s. 46].
184. Ve světle těchto závěrů Ústavní soud přezkoumal napadený § 17 odst. 1 až 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a dospěl k závěru, že jej nelze interpretovat způsobem, který by zakládal retroaktivní účinky daného ustanovení.
185. Ústavní soud ale dospěl k závěru, že § 17 odst. 1 až 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti má retrospektivní charakter, neboť v minulosti nastalé skutečnosti (resp. vniklé právní poměry) kvalifikuje jako podmínku nové právní normy. Takovou podmínku, založenou na v minulosti (rozuměj před účinností zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) vzniklých právních poměrech, představuje ustanovení § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, podle něhož územní samosprávný celek hospodaří v zájmu zdravých a udržitelných veřejných financí tak, aby výše jeho dluhu nepřekročila k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky. Na danou podmínku (hypotézu) pak navazuje požadavek (dispozice) zakotvený v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, podle něhož, překročí-li dluh územního samosprávného celku k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, územní samosprávný celek je povinen jej v následujícím kalendářním roce snížit nejméně o 5 % z rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Konečně na nesplnění dispozice navazuje sankce obsažená v ustanovení § 17 odst. 3 téhož zákona, podle něhož, nesníží-li územní samosprávný celek svůj dluh a jeho dluh k následujícímu rozvahovému dni převyšuje 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, ministerstvo v následujícím kalendářním roce rozhodne podle zákona o rozpočtovém určení daní o pozastavení převodu jeho podílu na výnosu daní.
186. Posuzování výše dluhu územních samosprávných celků v sobě tedy zahrnuje hodnocení období, v němž obcím a krajům nebyly známy následky spojené s hospodařením v rozporu s následně zakotveným dluhovým stropem a rozpočtovým pravidlem (§ 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Při vzniku závazků, z nichž vzešly následné dluhy územních samosprávných celků, si obce a kraje nemohly být vědomy nové právní úpravy, a neměly proto ani možnost přizpůsobit jí obsah jednotlivých závazků (tj. svá práva a povinnosti) tak, aby jednaly v souladu s dispozicí dané normy a vyloučily aplikaci stanovené sankce. V době, kdy zastupitelstva územních samosprávných celků schvalovala své rozpočty na roky 2014 až 2017, tedy v letech 2013 až 2016, neexistovala žádná relevantní právní úprava, kterou by bylo možno považovat za předchůdce rozpočtového pravidla dle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, byť tato otázka byla předmětem veřejné diskuse po dlouhou dobu i ústavodárné iniciativy již od roku 2012 (viz návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, Poslanecká sněmovna, VI. volební období, tisk 821/0, v němž byla tato problematika, podobně jako nyní v § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, obsažena v čl. 13).
187. Při posuzování ústavní konformity retrospektivního působení zákona je dle Ústavního soudu nutné aplikovat obecné pravidlo, podle něhož je pravá retroaktivita zásadně nepřípustná, zatímco retrospektivní působení je zásadně přípustné, jde-li o opatření vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle, přičemž při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů nové právní regulace bude zachována hranice únosnosti (srov. přiměřeně rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, BVerfGE 127, 1, 25, bod 58). Viz též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/14.
188. Ústavní soud vzhledem ke všem shora uvedeným závěrům konstatuje, že zákonodárce takové podmínky respektoval. Ustanovení § 17 odst. 1 až 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti sledují legitimní cíl, obstála při posouzení účelnosti, potřebnosti a hodnocení, zda nejsou nadměrným zásahem do hospodaření územních samosprávných celků.
189. Na rozdíl od retroaktivity se právo může - a často musí - dívat zpět. Jen tehdy, kdyby retrospektivní norma zklamala důvěru či legitimní očekávání, musel by Ústavní soud posoudit, zda taková úprava není v rozporu s požadavky právního státu. V našem případě nelze tvrdit, že nejméně sedm let diskutovaná otázky dluhové brzdy v celém sektoru veřejných institucí mohla být něčím jednak neočekávaným, jednak něčím, co lze chápat jen negativně.
190. Ústavní soud znovu [viz např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 53, popř. nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 147 a 159] poukazuje na pravidlo, podle něhož pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, avšak v případě retroaktivity nepravé, popř. retrospektivity (v německé teorii označované jako tzv. tatbestandliche Rückanknüpfung), lze konstatovat její obecnou přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky, kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v právo přípustná není. O takovouto situaci jde v případě, že "je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva" (Pieroth, B. Rückwirkung und Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Masstäbe für intertemporale Gesetzgebung. Berlin, 1981, s. 380 - 381; srov. dále rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 19. 12. 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60; BVerfGE 13, 274, 278).
191. Tento názor se promítá i do ustálené judikatury Spolkového ústavního soudu, podle níž je nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).
192. Takovéto porušení důvěry v právo v posuzované věci Ústavní soud, s ohledem na shora obsáhle rozvedené důvody naléhavosti i hranice únosnosti napadené právní úpravy, neshledal.
193. K tomu je třeba ještě při výkladu ústavní konformity aplikace napadených zákonných ustanovení zdůraznit, že jiný závěr, podle něhož by se mělo období posledních čtyř let počítat až z období 2018 - 2021, by ve svém důsledku zcela míjel možnost zákonodárce bránit dalšímu rostoucímu zadlužování některých obcí. Jinak řečeno, ani zastupitelstva, která budou volena v roce 2018, by v dalších čtyřech letech svého fungování prakticky nemusela na tzv. dluhovou brzdu brát žádný ohled a stát, který jim k plnění jejich veřejnoprávních funkcí převádí významné podíly na některých daních, by zůstal prakticky bezmocný a nemohl by ani vytvářet onen "polštář", s nímž počítá § 6c odst. 2 zákona o rozpočtovém určení daní.
194. Napadená ustanovení připouštějí výklad, který je ústavně konformní, a pro který tedy není třeba přistupovat k jejich zrušení. Na tom nic nemění skutečnost, že napadaná právní úprava byla vyhlášena později, než by měla podle textu zákonů, ve kterých je obsažena, nabýt účinnosti.
195. Zákon č. 23/2017 Sb. nabyl účinnosti podle svého ustanovení § 35 dnem 1. ledna 2017 s výjimkou ustanovení § 17 odst. 3, které nabylo účinnosti dnem 1. ledna 2018; jelikož však k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až dne 6. února 2017, nastala jeho účinnost v důsledku uplatnění § 3 odst. 3 věty prvé zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, patnáctým dnem po jeho vyhlášení, tj. dnem 21. února 2017.
196. Protože v roce 2017 obce a kraje hospodařily dle rozpočtů schvalovaných v roce 2016, je prvním rokem, ve kterém obce a kraje hospodařily podle rozpočtu, při jehož sestavování byly povinny vyjít z rozpočtového pravidla dle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, rok 2018.
197. Protože však toto ustanovení vztahuje rozhodný okamžik k tzv. rozvahovému dni, nikoli k účinnosti zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ani ke dni 21. 2. 2017 (podle usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 4. 4. 2007 č. j. 31 Ca 105/2006-34 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2008 č. j. 4 Ans 5/2007-60), mohlo by se to projevit jen u obcí, u nichž nebyl takovým prvním rozvahovým dnem den 31. 12. 2017. Přitom je třeba zdůraznit, že právě uvedené nemá vliv na výjimku stanovenou podle § 35 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (a navrhovatelkou nenapadenou), tedy že § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti lze uplatnit až v roce 2018, což značí, že teprve v tomto roce se bude vycházet z rozvahového dne a bude třeba postupovat tak, aby bylo dodrženo fiskální pravidlo o výši dluhu a nutnosti jeho splácení ve stanovené výši. Teprve v roce 2019 je stanovena možnost zásahu podle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.
198. Konečně je třeba uvést, že určité nepochopení (viz body 33, 34, 38, 55, 56) ústavní problematiky zásahů do činnosti územních samosprávných celků (obecně, nejen v oblasti hospodaření a majetku) spočívá v tom, že navrhovatelka zaměňuje úpravu působnosti územních samosprávných celků (čl. 104 odst. 1 Ústavy) se zásahy v podobě rozhodnutí či opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy) týkajících se jejich vlastní činnosti. V tomto případě jde o zásah na základě zákona, který předtím vymezil samostatnou působnost a možnosti zásahu v posuzované věci podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Zásah slouží k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci. Uvedené ústavní ustanovení nelze ovšem chápat jako možnost zasahovat zákonem do zákonem stanovené samostatné působnosti, protože by to odporovalo logickým pravidlům pro derogování právních předpisů podle pravidel platných pro lex posterior a lex specialis.
199. Nelze tvrdit, že za situace, kdy zákonodárce může podle Ústavy vymezit, co spadá do samostatné působnosti, takové vymezení nemůže dále upravit a upřesnit. Zásah do ústavního rámce "samostatně hospodařit" podle vlastního rozpočtu je možný, protože přichází až po zjištění nedostatků v hospodaření, které - jak ukazuje praxe - mohou vést k vážnému ohrožení samotné možnosti vykonávat samosprávu a k jejímu nahrazení úředním výkonem podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (jmenovaným správcem). Stát zde nediktuje, jak má být obecně rozpočet stanoven, nýbrž definuje situaci, kdy hrozí nebezpečí pro to, aby obec vůbec majetek vlastnila (odpovídá za své hospodaření) a aby rozpočtové hospodaření nevedlo k ohrožení plnění jejích úkolů, které jí stát zákonem při vymezení samostatné působnosti svěřil, a kdy je proto třeba zvážit "sešlápnutí" dluhové brzdy.
200. Je třeba dále poukázat na v návrhu pominutou otázku formulace oprávnění ministerstva k zásahu v podobě "pozastavení převodu podílu na rozpočtovém určení daní", nikoli v podobě propadnutí či odnětí takového podílu. Právě toto pozastavení je přitom oním zásahem ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy. Nutno však zdůraznit, oproti tvrzení navrhovatelky, že ministerstvo podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a odst. 1 zákona o rozpočtovém určení daní převod "nepozastaví", nýbrž "rozhodne o pozastavení" (tak jako je např. rozdíl ve formulacích "jmenuje či odvolá" oproti "rozhodne o jmenování či odvolání"). K pozastavení tedy nedojde "automaticky" nýbrž s přihlédnutím ke všem okolnostem případu se bude ad hoc rozhodovat, zda k pozastavení dojde, či nikoli, podle podmínek hospodaření a stavu majetku konkrétní obce či konkrétního kraje. Totéž platí v případě žádosti o zrušení pozastavení převodu podílu podle pravidel stanovených v § 6c zákona o rozpočtovém určení daní. Již proto je argumentace navrhovatelky, vedená v abstraktní rovině pro více jak 6 250 celků (s výjimkou ne příliš vhodného poukazu na jednu obec), málo průkazná. Zcela je pak opomenuta možnost územního samosprávného celku bránit se v řízení o pozastavení takovému zásahu, nehledě na to, že k tomu má další (dosud opomíjený) nástroj v podobě stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy k Ústavnímu soudu. Abstraktní kontrola ústavnosti může sloužit jen k odstraňování systémových vad napadené právní úpravy, kdežto princip proporcionality zásahu se plně uplatní až při hodnocení konkrétních podmínek a dopadů takového zásahu a možných excesů.
201. Na okraj lze ještě poznamenat, že pokud by návrhu na zrušení napadených ustanovení bylo vyhověno, vznikla by nejen možnost nově zvolených zastupitelstev v roce 2018 dále v eventuálním zadlužování pokračovat, nýbrž současně by se znerovnoprávnily další složky sektoru veřejných institucí, na které se tato úprava rovněž vztahuje.