VII. 2
Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
68. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat tím, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda je jejich obsah v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud proto ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vyšel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na webových stránkách http://www.psp.cz a http://www.senat.cz).
69. Návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013 - 2017, sněmovní tisk 412/0) byl rozeslán poslancům dne 25. února 2015. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi (usnesení č. 1380), kdy pro něj hlasovalo 101 ze 169 přítomných poslanců, 49 bylo proti a 19 se hlasování zdrželo. Senát projednal a zamítl návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016 - 2018, senátní tisk 349/0) dne 30. listopadu 2016 na své 2. schůzi (usnesení č. 33). Pro zamítnutí návrhu hlasovalo 63 senátorů, 4 senátoři se zdrželi hlasování. Poslanecká sněmovna dne 17. ledna 2017 na své 54. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1521). Pro hlasovalo 104 ze 171 přítomných poslanců, 62 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. ledna 2017 a podepsán jím byl dne 23. ledna 2017. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 6. února 2017 v částce 8 pod č. 23/2017 Sb.
70. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím právní úpravy rozpočtové odpovědnosti (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013 - 2017, sněmovní tisk 413/0), byl rozeslán poslancům dne 25. února 2015. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi (usnesení č. 1381), kdy pro něj hlasovalo 102 ze 173 přítomných poslanců, 16 bylo proti a 55 se hlasování zdrželo.
71. Senát projednal a zamítl návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016 - 2018, senátní tisk 350/0) dne 30. listopadu 2016 na své 2. schůzi (usnesení č. 34). Pro zamítnutí návrhu hlasovalo 60 senátorů, 4 senátoři se zdrželi hlasování.
72. Poslanecká sněmovna dne 17. ledna 2017 na své 54. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1522). Pro hlasovalo 103 ze 157 přítomných poslanců, 50 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování.
73. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. ledna 2017, který jej podepsal dne 23. ledna 2017. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 6. února 2017 v částce 8 pod č. 24/2017 Sb.
74. Ústavní soud konstatuje, že zákony č. 23/2017 Sb. a č. 24/2017 Sb. byly přijaty a vydány ústavně předepsaným způsobem, neboť v situaci, kdy Senát návrhy obou zákonů zamítl (čl. 46 odst. 2 Ústavy), vyslovila se následně pro jejich přijetí nadpoloviční většina všech poslanců (čl. 47 odst. 1 věta druhá Ústavy).
75. Ústavní soud se dále v rámci posuzování ústavnosti procesu přijetí a vydání zákonů, jejichž součástí jsou napadená ustanovení, zabýval i otázkou vztahu návrhů obou těchto zákonů k návrhu zákona ústavního (sněmovní tisk 411/0), jenž nebyl Poslaneckou sněmovnou přijat (Poslanecká sněmovna návrh ústavního zákona zamítla ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi, kdy pro něj hlasovalo 75 ze 171 přítomných poslanců, 34 bylo proti a 62 se hlasování zdrželo).
76. Navrhovatelka v tomto směru namítá, že v situaci, kdy nebyl přijat ústavní zákon, který by představoval základ rozpočtové odpovědnosti obcí a krajů na ústavní úrovni, je prý třeba považovat na něj navazující úpravu rozpočtové odpovědnosti územních samosprávných celků obsaženou v zákoně č. 23/2017 Sb. a v zákoně č. 24/2017 Sb. za protiústavní, neboť postrádá nezbytný ústavní rámec. Navrhovatelka připomíná, že Ústavní soud obdobný případ již dříve řešil ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 ze dne 20. 6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.), kde se zabýval návrhem na zrušení (mimo jiné) ustanovení § 2 odst. 1 věty první zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákona č. 442/2000 Sb., podle něhož je hlavním cílem České národní banky zabezpečovat cenovou stabilitu. Napadené ustanovení bylo přijato za situace, kdy měl být současně novelizován čl. 98 Ústavy, který doposud stanovil, že hlavním cílem činnosti České národní banky je péče o měnovou stabilitu (tj. cíl činnosti České národní banky byl čl. 98 Ústavy stanoven šířeji než v § 2 odst. 1 větě první zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance). Návrh ústavního zákona novelizující čl. 98 Ústavy nebyl přijat, zákon č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, však přesto přijat byl. Ústavní soud v označeném nálezu dospěl k jednoznačnému závěru, že "cestou obyčejného zákona dochází k omezení rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy), z hlediska ústavně předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9 odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy), stejně jako z hlediska samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy nepřijatelný". Zároveň Ústavní soud připomenul, že napadené ustanovení porušovalo základní pravidlo hierarchické výstavby právního řádu, podle kterého zákon nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu vyšší právní síly. Přiměřeně lze na tomto místě poukázat i na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), jenž se této problematice věnoval ve vztahu k čl. 82 odst. 2 Ústavy a ustanovení § 74 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, za situace, kdy návrh ústavního zákona, kterým měl být do Ústavy začleněn nový čl. 91a, zřizující Nejvyšší radu soudnictví, také nebyl přijat (k tomu viz také společné částečně odlišné stanovisko soudců J. Malenovského, V. Ševčíka a P. Varvařovského k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02).
77. Ústavní soud si je vědom toho, že za situace, kdy návrh ústavního zákona zakotvujícího základy rozpočtové odpovědnosti byl zamítnut, a přesto následně Poslanecká sněmovna pokračovala v hlasování o návrzích zákonů, které byly přijaty pod č. 23/2017 Sb. a č. 24/2017 Sb., se přinejmenším prima vista může nabízet závěr o protiústavnosti napadených ustanovení těchto zákonů z důvodu absence jejich ústavního rámce.
78. Takový závěr ale nelze dovodit bez dalšího, tj. bez zodpovězení otázky, zda nepřijetím návrhu ústavního zákona se napadená ustanovení skutečně dostala do konfliktu s ústavním pořádkem České republiky, což by znamenalo, že buď stávající podoba ústavního pořádku přijetí takové zákonné úpravy neumožňovala a bylo třeba ústavní pořádek změnit, nebo šlo pouze o doplnění ústavního pořádku o další samostatně stojící ústavní zákon, upravující rozpočtovou odpovědnost jako nový předmět ústavní regulace. V takovém případě by šlo jen o rozšíření ústavních kritérií pro hodnocení ústavnosti nyní napadené předmětné právní úpravy, a tím současně o ochranu těchto kritérií před zásahy obyčejného zákonodárce, tedy postupem pouze podle čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, nikoli podle čl. 39 odst. 4 Ústavy. V posuzované věci k přijetí navrhovaného doplnění ústavního pořádku nedošlo, takže se otázka redukuje na problém, zda úprava otázek, o které měl být ústavní pořádek doplněn, se dostala do rozporu s jeho nezměněnou podobou. Odpověď je třeba hledat při výkladu - v tomto směru zcela esenciálního - čl. 101 odst. 3 Ústavy (jako tomu bylo v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 ve vztahu k čl. 98 Ústavy). Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy představuje ústavní základ práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Došel-li by Ústavní soud výkladem čl. 101 odst. 3 Ústavy k závěru, že současná podoba ústavního pořádku České republiky nepřipouští omezení hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem na základě vlastního rozpočtu způsobem, jakým tak činí napadená zákonná ustanovení, bude deficit představovaný nepřijetím ústavního zákona implikovat závěr o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení (tak jako tomu bylo věci sp. zn. Pl. ÚS 59/2000). Odpověď na otázku, zda v důsledku nepřijetí ústavního zákona postrádají napadená zákonná ustanovení ústavní základ, je proto třeba hledat ve výkladu dotčených ustanovení ústavního pořádku České republiky. Jedině tak může Ústavní soud posoudit, zda přijetí ústavního zákona představovalo condicio sine qua non ve vztahu k přijetí napadených ustanovení upravujících rozpočtovou odpovědnost obcí a krajů.
79. Ústavní soud proto přistoupil k posouzení věcného souladu napadených ustanovení s ústavním pořádkem [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].