V.
Replika navrhovatelky
54. Ústavní soud zaslal navrhovatelce vyjádření účastníků řízení k replice.
55. Navrhovatelka tvrzení vlády, že čl. 101 odst. 4 Ústavy představuje nezbytný ústavní rámec napadených ustanovení, označuje za porušení obecné zásady venire contra factum proprium, neboť vláda sama předložila návrh ústavního zákona zakotvujícího pravidla rozpočtové odpovědnosti vůči územním samosprávným celkům, který měl být základem rozpočtové odpovědnosti obcí a krajů. Navrhovatelka v replice opakuje svoji stěžejní argumentaci, že čl. 101 odst. 4 Ústavy nevytváří nezbytné ústavní zmocnění pro ukládání povinností územním samosprávným celkům prostřednictvím zákona, a připomíná, že zákonná úprava musí respektovat ústavní meze. V případě hospodaření územních samosprávných celků jsou těmito mezemi ústavně zaručená práva na hospodaření "podle vlastního rozpočtu" a s "vlastním majetkem". V případě pravidel určujících, jak mají obce a kraje hospodařit, a tedy i jak mají nakládat s vlastním majetkem, nejde o hospodaření podle vlastních pravidel ani podle vlastního rozpočtu. Pouze ústavodárce může svým rozhodnutím rozsah autonomie územních samosprávných celků omezit či určit konkrétní pravidlo pro jejich hospodaření. Napadená ustanovení však byla přijata zákonodárcem a na základě přehlasování Senátu (čímž byla popřena jeho role ústavní pojistky).
56. Judikaturu Ústavního soudu, na niž poukázala vláda, považuje navrhovatelka za nepřiléhavou. Stěžejní je v projednávané věci posouzení, zda nepřijetím návrhu ústavního zákona (a zakotvením pravidel rozpočtové odpovědnosti pouze na zákonné úrovni) bylo zasaženo do práva územních samosprávných celků na samosprávu a zda případně nebylo dotčeno postavení Senátu v rámci ústavodárného procesu. Navrhovatelka dodává, že v této věci jde o otázku tvorby práva, nikoliv výkladu čl. 101 Ústavy. V tomto ohledu navrhovatelka dále připouští, že podle čl. 101 odst. 4 Ústavy lze regulovat činnost územních samosprávných celků běžným zákonem, avšak zákonem může být územním samosprávným celkům určena toliko procedura rozhodování, popřípadě cíle, k nimž má jejich rozhodování dospět. Nelze ale zákonem určit, jak mají obce a kraje rozhodovat (což prý napadená ustanovení činí).
57. Právo územního samosprávného celku mít vlastní majetek ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy implikuje dle navrhovatelky především možnost s tímto majetkem dle vlastního uvážení nakládat. Tomu napadená ustanovení brání. Majetek totiž představují jak aktiva, tak pasiva, jejichž přijímání napadená právní úprava za určitých podmínek omezuje, případně až vylučuje. Navrhovatelka odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 104/27 SbNU 167; 404/2002 Sb.), jenž podrobně ilustruje obsah a podstatu majetkové autonomie územních samosprávných celků. Zásah do práva rozhodovat o způsobu hospodaření s vlastním majetkem současně představuje zásah do práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny.
58. Tvrzení vlády, že z čl. 101 odst. 3 Ústavy plyne právo územních samosprávných celků na vlastní rozpočet, nikoliv na rozpočet bez přívlastků, označuje navrhovatelka za nepřesné a chybné. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy hovoří o právu hospodařit podle rozpočtu, což není to samé jako právo "mít rozpočet" (jak dovozuje vláda). Obsahem tohoto práva je oprávnění územních samosprávných celků nakládat s rozpočtovými prostředky podle svého rozhodnutí, což se promítá do schváleného rozpočtu.
59. K samotným ustanovením § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů navrhovatelka dále uvádí, že vláda jejich dopady na fungování územních samosprávných celků značně bagatelizuje, tvrdí-li, že uvedené povinnosti budou územní samosprávné celky povinny plnit pouze v případě, kdy dluh sektoru veřejných institucí dosáhne zákonem stanovené úrovně. Podstata abstraktního přezkumu ústavnosti dle navrhovatelky vylučuje námitky takového typu. Navrhovatelka nesdílí ani přesvědčení vlády, že napadená ustanovení v sobě promítají požadavky plynoucí z unijního práva, neboť z unijní právní úpravy se nepodává požadavek, aby opatření přijatá v souvislosti s omezováním dluhu sektoru vládních institucí dopadala i nadzemní samosprávné celky. Podle navrhovatelky napadená ustanovení omezují majetkovou autonomii územních samosprávných celků, neboť při sestavování jejich rozpočtů bude nezbytné podřídit se podmínkám, jež plynou z daných ustanovení [k tomu navrhovatelka cituje důvody nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Navrhovatelka na půdorysu označeného nálezu Ústavního soudu shrnuje, že je odpovědností územních samosprávných celků, jak budou hospodařit, přičemž deficitní hospodaření může přispět k plnění úloh územních samosprávných celků ve vztahu k jejich občanům.
60. Dle navrhovatelky je také otázkou, zda omezení autonomie územních samosprávných celků při hospodaření s jejich majetkem je vůbec správným řešením případného deficitu, a je přinejmenším sporné zavádět do právního řádu instituty primárně ekonomické povahy, jejichž působení může být i kontraproduktivní. Samotné šetření totiž může snížit deficit, ale nemusí odstranit jeho příčinu. Tvrzení vlády, že aktivace úsporných opatření v dohledné době nehrozí, nepovažuje navrhovatelka za relevantní.
61. K ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti navrhovatelka dodává, že s ohledem na ústavně zaručenou majetkovou autonomii územních samosprávných celků tyto nelze nutit k určitým konkrétním fiskálním opatřením pod hrozbou sankce. Zákonodárce je totiž při stanovování povinností územním samosprávným celkům v oblasti jejich majetkové autonomie limitován Ústavou. V tomto směru není nijak určující otázka finanční nezávislosti územních samosprávných celků, neboť zajištění jejich materiální existence, resp. jejího rozsahu ze strany státu, je věcí politického rozhodnutí. Stát nemůže nutit územní samosprávné celky hospodařit určitým způsobem, neboť jinak by musel převzít i odpovědnost za jejich hospodaření. Tím by však eliminoval podstatu samosprávy jako takové.
62. Fiskální pravidlo prý také narušuje majetkovou autonomii územních samosprávných celků, neboť je-li určitý subjekt nucen chovat se jistým způsobem (zde splácet své dluhy), pak autonomně nejedná. Není podstatné, zda případná sankce za nesplnění fiskálního pravidla spočívá pouze v dočasném pozastavení příjmu podílu na výnosu daní, neboť tím charakter sankce (nutící subjekt chovat se určitým způsobem) neztrácí. Je-li cílem fiskálního pravidla zabránit případné platební neschopnosti obce, je tímto opět popírán princip odpovědnosti územního samosprávného celku za vlastní hospodaření.
63. Navrhovatelka je nadále přesvědčena, že stanovení maximální horní hranice dluhu územního samosprávného celku limituje možnosti správy majetku daného celku. Fiskální pravidlo navíc nedostatečně zohledňuje aktuální zadluženost obcí, protože nestanovuje případné přechodné období, jímž by územním samosprávným celkům byla dána možnost bez rizika sankce pozastavení příjmu podílu na výnosu daní svůj dluh snížit. Fiskální pravidlo prý dopadne na některé územní samosprávné celky, které nepostupovaly v rozporu s dřívější právní úpravou.
64. Tvrzení vlády, že porušení fiskálního pravidla fakticky nic nezmění, neboť výplata pozastaveného výnosu daní může být územním samosprávným celkům na žádost uvolněna na splátku dluhu, navrhovatelka rozporuje s tím, že územní samosprávný celek vždy nemusí mít zájem na zrychleném (a v podstatě nuceném) splacení svých dluhů. Situace, kdy je např. splatnost dluhu odložena na základě dohody, navíc daná úprava nijak nereflektuje. O vhodnosti zvoleného prostředku navrhovatelka rovněž pochybuje. Ohledně statistických údajů o průměrné zadluženosti obcí navrhovatelka poznamenává, že dopady fiskálního pravidla nelze bagatelizovat tím, že u naprosté většiny územních samosprávných celků jeho aplikace nehrozí. Právo na samosprávu svědčí všem územním samosprávným celkům. Navíc, je-li hospodaření územních samosprávných celků na tak dobré úrovni, jak se ze statistiky podává, je otázkou, zdali je dán důvod sankcionovat pouze některé z nich. Konečně k otázce intertemporálních účinků napadené právní úpravy navrhovatelka shrnuje, že územní samosprávné celky nejsou s to přijmout potřebná opatření, pokud relevantní dluhová hranice je vypočtena na základě hospodářských výsledků z let minulých, tj. období, v němž vzniklou výši dluhu nemohou územní samosprávné celky jakkoliv ovlivnit.
65. Konečně k argumentu vlády, že zavedení pravidel rozpočtové odpovědnosti plyne z unijního práva, navrhovatelka uvádí, že tímto nelze ospravedlnit porušení ústavních pravidel. Ani z bodů 23 až 25 preambule či z článků 12 a 13 směrnice Rady č. 2011/85/EU se nepodává, že by územní samosprávné celky měly být povinny dodržovat taková pravidla, jaká jsou obsažena v zákoně č. 23/2017 Sb. a v zákoně č. 24/2017 Sb. Argumentaci potřeby tzv. eurokonformního výkladu, již používá vláda, navrhovatelka odmítá, neboť problém nespatřuje ve výkladu práva, ale v ústavní konformitě normotvorby, resp. ve využití neadekvátní formy vnitrostátního pramene práva.