IV. 3. 3
K protiústavnosti § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
43. Stanovení dluhového stropu územních samosprávných celků dle vlády nepostrádá ústavní základ. Podle Ústavy, Evropské charty místní samosprávy i judikatury Ústavního soudu lze totiž územnímu samosprávnému celku stanovit práva či povinnosti běžným zákonem, zejména je-li účelem regulace veřejný zájem předcházet riziku zadluženosti a s tím spojené platební neschopnosti územních samosprávných celků. K tomu vláda zdůraznila, že příjmy rozpočtů krajů tvoří převážně přijaté transfery (62,4 % příjmů) a daňové příjmy (34,9 %). Příjmy rozpočtů obcí tvoří převážně daňové příjmy (68,4 % příjmů) a přijaté transfery (17,9 % příjmů). Územní samosprávné celky tak hospodaří i s prostředky z jiných veřejných rozpočtů (především státního rozpočtu).
44. Podle vlády povinnost územních samosprávných celků snížit svůj dluh podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a pozastavení převodu podílu výnosu daní podle § 17 odst. 3 téhož zákona nepředstavují nepřípustný zásah do majetkové autonomie územních samosprávných celků. Uvedenou právní úpravu vláda vnímá jako rámcové pravidlo, které má vést k tomu, aby územní samosprávné celky nekumulovaly své dluhy. Povinnost snížit dluh pak nevylučuje možnost dluhového financování investičních aktivit územních samosprávných celků, ale při určité míře jejich zadluženosti stanovuje tempo splácení dluhu. Vláda v tomto směru konstatovala, že v současné době by plnění povinností dle § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nepředstavovalo žádný problém přibližně pro 93 % obcí.
45. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje legitimní prostředek k zajištění vymahatelnosti dodržení fiskálního pravidla. Pozastavení příjmu podílu na výnosu daní podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti představuje krajní řešení, k němuž je stát, resp. Ministerstvo financí, oprávněn na základě zákona, a dle vlády je i v souladu s Ústavou a Evropskou chartou místní samosprávy. Navíc územnímu samosprávnému celku bude podíl na výnosu daní toliko pozastaven, nikoliv odňat.
46. Napadená ustanovení dle vlády nijak neomezují výši dluhu územních samosprávných celků, ale pouze stanoví, že v případě nadměrného zadlužení je třeba takovou situaci začít řešit a územní samosprávný celek by měl splácet alespoň část svého dluhu. Vláda dodala, že územní samosprávné celky mají obecně dostatečné zdroje k realizaci investic (dle přílohy č. 1 k vyjádření vlády hospodařily obce v roce 2016 s výrazným přebytkem v celkové výši 40,5 mld. Kč) a záleží pouze na nich, jak s nimi naloží. Fiskální pravidlo proto dle vlády územní samosprávné celky neohrožuje.
47. Ohledně tvrzené nemožnosti přimět věřitele územních samosprávných celků k předčasnému přijetí plnění (dluhu) vláda předně namítla, že se nelze domnívat, že územní samosprávný celek splatí svůj dluh jednorázově v době splatnosti bez průběžně vytvořené rezervy na uhrazení dluhu. Navrhovatelkou uvedené dluhopisové financování výdajů na komunální úrovni je navíc dle vlády využíváno spíše zřídka. Vláda zmínila analýzu Ministerstva financí ohledně funkčnosti fiskálního pravidla, z níž vyplynulo, že v posledních třech letech splácely obce, které limit fiskálního pravidla překračují nejvíce, své dluhy mnohem vyšší částkou, než kterou by měly minimálně splácet podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.
48. Ve vztahu k tvrzení navrhovatelky, že pozastavení převodu podílu na výnosu daní povede k výpadku podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků, k neschopnosti plnit jejich závazky a případně k jejich ekonomické likvidaci, vláda odkázala na svoji předchozí argumentaci k § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Pozastavená část podílu na výnosu daní navíc bude moci být na žádost územního samosprávného celku uvolněna na splacení jeho dluhu. Námitku navrhovatelky o absenci vazby mezi § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vláda odmítla s tím, že vzájemná vazba mezi těmito odstavci je zřejmá. Vláda dále uvedla, že výše povinné minimální splátky dluhuje hluboko podúrovní běžných úvěrových podmínek bankovních institucí, a nelze proto hovořit o výpadku podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků. Napadená právní úprava navíc nijak nelimituje zadluženost územních samosprávných celků a neohrožuje krytí jejich běžných či kapitálových výdajů či financování vlastních projektů z vlastních zdrojů nebo projektů spolufinancovaných z fondů Evropské unie. Pokud územní samosprávné celky nepřekročí stanovenou výši dluhu nebo ji po jejím překročení splatí v požadované výši, jejich podíl z výnosu daní nebude nijak dotčen.
49. Vláda považuje fiskální pravidlo za proporcionální, neboť výše postihuje přímo úměrná míře porušení nastavených pravidel. Vláda dále uvedla, že hodnota 60 % příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, zakotvená v rámci fiskálního pravidla, byla stanovena na základě zahraničních zkušeností, s přihlédnutím k podmínkám domácí ekonomiky. Význam fiskálního pravidla spočívá v jeho univerzálnosti, neboť jde o pravidlo aplikovatelné na všechny územní samosprávné celky. Stejně univerzální je i mechanismus pozastavení převodu podílu na výnosu daní. Z tohoto důvodu vláda odmítá tvrzení navrhovatelky, že napadená zákonná úprava je neproporcionální. Vláda na základě zpracované analýzy (podle níž by výše pozastaveného podílu pouze v případě tří obcí přesahovala více než 10 % jejich celkových příjmů) označila pozastavení převodu podílu na výnosu daní pro dotčené obce za finančně únosné.
50. Za důvodnou nepovažuje vláda ani námitku navrhovatelky, že § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu. Připomenula, že Ministerstvo financí bude fiskální pravidlo vyhodnocovat až od roku 2018 a k případnému pozastavení podílu na výnosu daní dojde až v roce 2019. Potřebná legisvakanční lhůta je tak vytvořena. K příkladu navrhovatelky ohledně obce, jež si vzala půjčku na stavbu větrné elektrárny, vláda konstatuje, že daná obec splácí svůj dluh dvojnásobně rychleji, než kolik požaduje ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.