III. 2
Protiústavnost ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
11. Dle navrhovatelky může povinnost územních samosprávných celků sestavit rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový (za podmínek stanovených návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) vést k situaci, že územní samosprávné celky nebudou schopny plnit úkoly, které jim byly svěřeny v rámci samostatné a přenesené působnosti. Uvedená povinnost fakticky povede k omezení výdajů územních samosprávných celků na činnosti, které jsou povinny zajišťovat (např. vzdělávání, sociální služby, kultura nebo rozvoj územního samosprávného celku, jako je budování či prostá údržba infrastruktury), což může mít bezprostřední dopad na jejich občany.
12. Konstrukce založená na principu prostých úsporných opatření umožňujících (až na výjimky stanovené v § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) schválení pouze vyrovnaného nebo přebytkového rozpočtu je proto dle navrhovatelky v rozporu s ústavně vymezeným postavením samosprávy, jak je Ústavní soud vymezil ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.), jenž je veřejnosti dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, též na internetové stránce http://nalus.usoud.cz.
13. Navrhovatelka vychází z toho, že standardně má být hospodaření územních samosprávných celků přinejmenším vyrovnané nebo přebytkové. Nelze však současně přehlédnout povinnost územních samosprávných celků jednat ve prospěch svých občanů [srov. čl. 3 Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 369/1999 Sb.)]. S ohledem na tuto povinnost nemůže představovat vyrovnané či dokonce přebytkové hospodaření jediný cíl. V zájmu územních samosprávných celků mohou být i takové kroky, které povedou k dočasnému schodkovému hospodaření (např. investice do stávající infrastruktury). Zákaz sestavit schodkový rozpočet, jenž se podává z napadeného ustanovení, povede k tomu, že zastupitelstva obcí a krajů pozbudou možnost autonomně rozhodovat o nakládání s prostředky územních samosprávných celků.
14. Povinnost schválit vyrovnaný či přebytkový rozpočet zasahuje i do vlastnického práva územních samosprávných celků, jemuž je poskytována na ústavní úrovni ochrana skrze čl. 11 Listiny. Zákaz schválit schodkový rozpočet bude vyžadovat alokaci prostředků obce či kraje, jež budou sloužit primárně k úhradě nezbytných výdajů. Budou-li aktuální finanční potřeby územního samosprávného celku vyšší, než kolik by odpovídalo přebytkovému či vyrovnanému rozpočtu, povede to k omezení některých výdajů, které by jinak mohly být realizovány. To se může projevit např. omezením investic do majetku obce či kraje, které jsou nezbytné pro zachování jeho stavu a hodnoty. Přebytkový či vyrovnaný rozpočet tedy může být pro obec či kraj nevýhodný, neboť "ušetřené prostředky" povedou ke vzniku budoucích - potenciálně i vyšších - výdajů.
15. I pokud by absence ústavního základu napadené právní úpravy byla z ústavního hlediska přípustná, navrhovatelka ji považuje za neproporcionální, co se formulace zákonného omezení ústavně zaručeného práva na samosprávu týče.
16. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti totiž neobsahuje žádné časové omezení povinnosti podle § 14 písm. c) téhož zákona. Aktivace daného ustanovení je závislá na dvou proměnných. Těmi jsou výše dluhu sektoru veřejných institucí a výše nominálního hrubého domácího produktu (dále jen "HDP"). Výši dluhu sektoru veřejných institucí sice lze regulovat mj. omezováním zadlužení, avšak výši HDP direktivně ovlivnit nelze, neboť je odvislá od vývoje ekonomiky. Protože aktivace povinnosti podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti je závislá na vzájemném procentním poměru dvou proměnných, není vyloučeno, že rozpočtová opatření budou dlouhodobá.
17. Navrhovatelka dovozuje, že k poklesu stanoveného procentního poměru dluhu veřejných institucí vůči HDP pod hranici 55 % nemusí dojít po jednom roce aplikace rozpočtových opatření. Hranice tedy může být překročena opakovaně. Čím déle by takový stav trval, tím více by se rozpočtová opatření negativně promítala do stavu hospodaření územních samosprávných celků. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vedle toho neobsahuje ani žádné omezení, které by limitovalo (např. lhůtou) povinnost respektovat zavedená rozpočtová opatření. Navrhovatelka považuje napadenou úpravu za neproporcionální právě pro absenci těchto limitů. Ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti přitom považuje navrhovatelka za vágní a neurčité, a tedy nepředstavující dostatečnou záruku případného omezení délky trvání rozpočtových opatření.
18. Napadené ustanovení dále podle navrhovatelky zakotvuje princip tzv. kolektivní viny. Zákonná omezení totiž budou dopadat na územní samosprávné celky bez ohledu nato, který subjekt nárůst dluhu způsobil. Navrhovatelka se proto ptá, proč by územní samosprávné celky měly být omezovány ve svém hospodaření v důsledku výsledku hospodaření jiných subjektů, zejména státu. V takovém stavu spatřuje navrhovatelka popření ústavní garance majetkové samostatnosti územních samosprávných celků. Nelze zároveň přehlédnout, že omezení spočívající v zákazu schodkového hospodaření zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti neukládá státu, byť právě stát má zásadní vliv na celkovou výši dluhu veřejných institucí.
19. Navrhovatelka doplňuje, že navrhovaným zrušením § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se stane obsoletním ustanovení § 18 odst. 2 téhož zákona.