D.
23. Po zvážení uvedených argumentů a stanovisek, zejména stanoviska Ministerstva spravedlnosti formulovaného v závěrečném návrhu, dospěl Ústavní soud k závěru, že ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé vyhlášky č. 330/2001 Sb. a přechodná ustanovení k novelizujícím úpravám je nezbytné zrušit. Přitom se řídil následujícími úvahami.
24. Ústavní soud posuzoval (též ve smyslu první přednesené námitky Ministerstva spravedlnosti), zda nenastal důvod pro zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Je pravda, že formálně bylo ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé zrušeno, bylo však nahrazeno ustanovením využívajícím naprosto shodné konstrukce. V této souvislosti poukazuje Ústavní soud na svoji judikaturu, kterou reagoval na podobnou situaci (nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 50/04, zejména část VI., vyhlášený pod č. 154/2006 Sb.).
25. Pokud Ministerstvo spravedlnosti navrhlo in eventum odmítnutí návrhu podaného I. senátem pro ztrátu aktivní legitimace tím, že novelizací napadeného ustanovení odpadla souvislost předmětu ústavních stížností se zněním § 5 odst. 1 věty druhé vyhlášky č. 330/2001 Sb., Ústavní soud ani tuto námitku nesdílí, neboť aktivní legitimace navrhovatele je zkoumána na počátku řízení.
26. K věcným námitkám Ministerstva spravedlnosti koncentrovaným do zdůraznění postavení povinného (výchovné působení ani sleva nejsou individuálním právem, jde pouze o vhodnost, nikoliv o ústavní právo) a vztahu mezi exekutory (nelineární vazba mezi odměnou a prací, nemožnost kvantifikace) Ústavní soud dodává: Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Jedním ze základních pilířů právního statuje právní jistota a pod tímto zorným úhlem musí být posuzován i obsah normativních právních aktů včetně prováděcích předpisů. Nejasné a neurčité konstrukce v právních předpisech představují též porušení práva na spravedlivý proces chráněného v čl. 36 odst. 1 Listiny. Působení právních předpisů do doby minulé, resp. jejich vliv na minulé právní skutečnosti je nutno též posuzovat pod zorným úhlem principů právního státu, a případná retroaktivita může být z tohoto hlediska v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy.
27. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně a trvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu. Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického, tj. zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav včetně stavu vývoje právních vztahů a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání a též právní jistota účastníků právního vztahu (v podrobnostech viz nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/04 - viz dále). Není pochyb o tom, že tyto požadavky se uplatní i ve sféře odvozené normotvorby, tudíž jejich naplnění lze požadovat po všech subjektech zúčastněných na vydávání právních předpisů.
28. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu poskytuje řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, princip proporcionality. Tento princip se projevuje jak v řízení o ústavních stížnostech, tak v řízení jako v nyní projednávaném případě, tedy při abstraktní kontrole norem. V citovaném nálezu ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.) či v nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: "...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních". Povinnost respektovat princip proporcionality se nevztahuje pouze na veřejné orgány při jejich rozhodovací činnosti, ale též na zákonodárce, v širším ohledu na normotvůrce, kterým Ministerstvo spravedlnosti, pokud jde o podzákonnou normotvorbu, nepochybně je.
29. Ústavní soud, aniž by popíral právo exekutorů na spravedlivou odměnu za provádění exekuční činnosti, považuje skutečnost, že do základu odměny exekutora se zahrnuje i částka uhrazená povinným bez přímé účasti exekutora na provedení exekuce za neodůvodněné zvýhodnění vůči těm exekutorům, kteří exekuci fakticky provedou (neboť taková diferenciace není racionálně zdůvodnitelná). Navíc, v přijaté konstrukci postrádá Ústavní soud i "výchovný" prvek, když de iure není dána možnost "ocenit" to, že povinný dlužník splní sám svoji povinnost (bez přímé exekuce), byť v poslední možný moment. Ustanovení vyhlášky sice naznačují, že v takovém případě náleží exekutorovi odměna ve výši 50 %, avšak jen tehdy, pokud exekutor upustil od provedení exekuce, přičemž exekuční řád mu umožňuje tak učinit pouze v případě, že byly uhrazeny i náklady exekuce, do nichž patří též odměna exekutora. Z toho vyplývá, že pokud povinný neuhradí odměnu exekutora v plné výši, podle doslovného znění zákona nelze upustit od exekuce, byť vymáhaná pohledávka byla uhrazena, a proto má exekutor právo na odměnu v plné výši (jde o pohyb v kruhu). Uvedenou konstrukci považuje Ústavní soud za rozpornou s čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť vytvoření nesplnitelné podmínky pro použití snížené sazby odměny je v rozporu s principy právního státu (viz zmíněný nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/04). V konečných důsledcích taková právní úprava představuje i zásah do základního práva povinného na ochranu majetku zakotveného v čl. 11 odst. 1 Listiny (viz též jeden ze základních principů exekuce - princip zákonné ochrany povinného, jehož smysl spočívá v tom, že exekuce může sloužit jen k uspokojení práva oprávněného a k náhradě nákladů exekučního řízení, včetně adekvátní odměny exekutora. Nesmí však povinnému způsobit nepřiměřenou újmu proto, že náležitě nezohledňuje jistý stupeň "dobrovolnosti" ve splnění vymáhané povinnosti, byť až po nařízení exekuce, avšak stále ještě před jejím vynuceným provedením. Posuzovaná úprava popírá preventivní funkci exekuce jako prostředku, jehož smyslem není majetková likvidace povinného subjektu (viz také smysl insolvenčního řízení). Za ekvivalent odpovídající vynaloženému úsilí exekutora lze proto považovat odměnu ve sníženém rozsahu, což je v souladu též s principem proporcionality poměřujícím přiměřenost zásahu do majetku povinného za účelem ochrany majetku oprávněného (vymožení jeho pohledávky). Ústavní soud uzavírá, že ústavně konformní úprava odměn exekutora by neměla vycházet z přímé závislosti odměny na výši vymoženého plnění, ale odrážet složitost, odpovědnost a namáhavost exekuční činnosti podle jednotlivých druhů a způsobů výkonu exekuce. Do přijetí takové právní úpravy bude na obecných soudech, aby při rozhodování o odměně exekutora interpretovaly "výši exekutorem vymoženého plnění" v souladu s naznačenými principy.
30. Přesvědčení Ministerstva spravedlnosti (viz bod 12), že exekutor může kalkulovat s předpokladem, že povinnost bude splněna, a vyúčtovat sníženou odměnu, je založeno na "ochotě" exekutora a neodpovídá zákonnému textu (ani postupu exekutorů v praxi). Vždyť § 46 odst. 3 věta první exekučního řádu umožňuje exekutorovi upustit od provedení exekuce jen tehdy, splní-li povinný dobrovolně to, co mu ukládá exekuční titul, a uhradí náklady exekuce (jejichž součástí je i odměna exekutora), a snížená odměna náleží exekutorovi pouze tehdy, pokud upustil od provedení exekuce (§ 11 odst. 1 vyhlášky). Je tak zřejmé, že exekutor nemůže, resp. nemusí od exekuce upustit, není-li uhrazena odměna, a do doby vyúčtování odměny nelze odměnu uhradit dobrovolně, protože není známa její výše.
31. V této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že současnou úpravu výše odměn exekutorů nelze odůvodňovat poukazem na to, že exekutor nemůže odmítnout provedení exekuce, a že náhrada nákladů řízení jim může být přiznána vůči povinnému i v případě, že je exekuce zastavena pro nedostatek majetku na straně povinného [viz stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS - st. 23/06 (www.judikatura.cz)]. Kompenzaci v tomto smyslu "nevýhodného" postavení exekutora je třeba hledat ve výhodách spojených přímo s jeho profesí, např. v jeho téměř výlučném postavení při výkonu exekučních titulů, v němž mu mohou částečně konkurovat pouze soudní vykonavatelé. Nelze akceptovat, že by odměna přiznaná vůči jedněm povinným mohla být výrazně navýšena pouze z toho důvodu, že v případě jiných povinných, se kterými první skupina povinných nemá žádné funkční vazby (tudíž za jejich dluhy a nemajetnost nemůže nést žádnou odpovědnost), musela být exekuce pro nedostatek majetku zastavena. Proto Ústavní soud ruší § 5 odst. 1 větu druhou vyhlášky č. 330/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (výrok I.).
32. Princip právní jistoty porušují i přechodná ustanovení, která protiústavní zásadu tvorby základu odměny exekutora bez jakýchkoliv zohlednění stavu exekučního řízení vztahují na řízení zahájená před účinností změny. Je notorietou, že právní věda rozeznává tzv. pravou retroaktivitu, která zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik právního vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností, a retroaktivitu nepravou spočívající v tom, že právní vztahy, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují tímto právem až do doby účinnosti práva nového, poté se však řídí tímto novým právem. Vznik právních vztahů, existujících před nabytím účinnosti nové právní úpravy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní normou. V obou posuzovaných případech totiž došlo k uspokojení vymáhané pohledávky ještě za účinnosti předcházející úpravy, soudní exekutoři také ještě v této době náklady exekuce (včetně odměny) vyúčtovali, jejich příkazy však byly zrušeny. Nové příkazy však již byly posuzovány z hlediska novelizované regulace, tudíž námitky uplatněné s ohledem na předchozí úpravu soudy shledaly neopodstatněnými. Taková konstrukce zcela nepochybně otřásla důvěrou v právní řád, protože odměna se řídila právní úpravou účinnou v době, kdy již exekutor neučinil žádný z právních úkonů směřujících k uspokojení vymáhané pohledávky. Z těchto důvodu Ústavní soud přechodná ustanovení ruší (výroky II. a III.).
33. Ve smyslu těchto pravidel apeluje Ústavní soud na Ministerstvo spravedlnosti, aby v rámci zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu respektovalo při stanovení výše odměny základní principy spravedlnosti a právního státu včetně principu proporcionality jako moderního ústavního pravidla [které podle konstantní judikatury Ústavní soud rovněž aplikuje - srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.), a vyzývá zákonodárce k jeho uplatnění též při tvorbě právních předpisů - srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (vyhlášen pod č. 16/2007 Sb.)]. K inspiraci může sloužit i přehled vývoje normotvorby ministerstva při určování výše odměn advokátů a notářů.
34. Právní jistotě nepřispívá ani nejednotná soudní praxe při tzv. upuštění od exekuce (§ 46 odst. 3 věta první zákona č. 120/2001 Sb.). Dikce tohoto ustanovení naznačuje, že jde o neformální úkon exekutora, což nelze považovat za přípustné. Je třeba jednoznačně určit okamžik ukončení exekučního řízení (též ve vztahu ke třetím osobám, např. pro výmaz poznámky z katastru nemovitostí). Zatímco v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 5 soud usnesením ze dne 5. 3. 2004 č. j. Ne 733/2003-102 exekuci zastavil, v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 3 žádný obdobný úkon nebyl učiněn. Ústavní soud považuje za vhodné, aby obecné soudy v řízení o výkon rozhodnutí důsledně postupovaly podle § 268 odst. 1 písm. g) občanského soudního řádu a řízení zastavovaly i tehdy, zanikne-li vymáhaná pohledávka splněním v průběhu exekučního řízení.
35. Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu na základě § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o zrušení ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé vyhlášky č. 330/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ustanovení čl. II bodu 1 vyhlášky č. 233/2004 Sb. a ustanovení čl. II bodu 1 vyhlášky č. 291/2006 Sb., a to ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujal k rozhodnutí pléna soudce Vladimír Kůrka.
******************************************************************