X/b
K námitce protiústavnosti rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat
Kromě námitky nekonzistentnosti druhou obecnou námitkou dopadající na zákon č. 261/2007 Sb. jako celek je námitka protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů.
Dle čl. 46 odst. 2 Ústavy jednou z forem projednání návrhu zákona je vyjádření jeho vůle se jím nezabývat. Podrobnější promítnutí nachází uvedené ústavní ustanovení v § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, dle něhož "Po vystoupení zpravodaje, neobsahuje-li doporučení výboru návrh, aby Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat, vyzve předsedající senátory, aby sdělili, zda takový návrh chtějí podat. Byl-li takový návrh obsažen v doporučení výboru nebo podán, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento návrh přijat, jednání Senátu o návrhu zákona končí.". Jestliže Senát vyjádří vůli nezabývat se návrhem zákona, je tímto usnesením ve smyslu čl. 48 Ústavy návrh zákona přijat.
V předmětné věci Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 30. srpna 2007. Organizační výbor následujícího dne přikázal senátní tisk k projednání výborům, a to garančnímu výboru, jímž byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, jenž návrh projednal dne 13. září 2007, a dále výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, jenž návrh projednal dne 12. září 2007, a konečně výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh projednal téhož dne, tj. 12. září 2007. Projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 19. září 2007 bylo v plénu Senátu zahájeno obsáhlými zahajovacími projevy předsedy vlády a ministrů financí, práce asociálních věcí a zdravotnictví. Jak bylo již uvedeno výše, na své 8. schůzi, konané dne 19. září 2007, Senát vyslovil svoji vůli návrhem se nezabývat, když se pro uvedený návrh přednesený senátorem Jiřím Oberfalzerem z 80 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 41 vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).
Senátor Jiří Oberfalzer návrh nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů odůvodnil takto: "Při předkládání tohoto návrhu zákona zde již padlo, že jeho současná podoba byla schválena Poslaneckou sněmovnou jen těsnou a křehkou politickou většinou. Jinými slovy řečeno, na vylepšování formou pozměňovacích návrhů a vracení do Sněmovny není politický prostor. Na vylepšování tohoto návrhu a jeho vracení do Poslanecké sněmovny není ani fyzikální čas. Platnost tohoto souboru zákonů je podmínkou stabilizační podoby rozpočtu, čili akceptovatelné výše jeho schodku. Taková podoba rozpočtu zas je nutná, aby Česká republika dodržela konvergenční program. A dodržení konvergenčního programu je nezbytnou podmínkou pro čerpání prostředků z evropských fondů. To si myslím, že samo o sobě jsou dostatečně pádné důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto návrhu projít Senátem. Tento tisk projednávaly tři výbory Senátu a všechny uzavřely své jednání stejným návrhem - doporučily plénu tento návrh schválit.".
V reakci na uvedený návrh vystoupili předsedové senátních klubů, příp. místopředsedové Senátu.
Část z nich návrh podrobila kritice z hlediska omezení principů parlamentní demokracie. Dle senátorky Aleny Gajdůškové "tento návrh nás skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřování k autoritářským procesům, režimům. Protože jestliže není možné připustit ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratickém a právním státě. ... Skutečně považujeme tuto situaci za - v demokracii - velmi nestandardní. Premiér Topolánek řekl, že zákon, o kterém v této chvíli jednáme, je zásadní materie, která si zaslouží v Senátu obecnější debatu. V přímém rozporu s tím je návrh ze strany ODS na hlasování o tom, že se tímto zákonem nebudeme zabývat. Pokud si pamatuji, za pět let, které zde v Senátu jsem, tento institut jsme používali vždycky zcela výjimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technické záležitosti. U těch norem, které Senát nepovažoval za tak říkajíc hodné svého zájmu. Pokud tedy ODS v Senátu nepovažuje za hodnu svého zájmu tuto normu, pak upřímně nechápu orloj na počátku projednávání tohoto bodu, počínaje premiérem a pokračuje dalšími třemi ministry, a to v rozporu s jednacím řádem Senátu. Pokud Senát skutečně odhlasuje návrh nezabývat se, a zamezí tím obecné, případně podrobné rozpravě, pak to bude znamenat, že Česká republika dospěla opět k vládě jedné strany. A pak by se vážně všichni, kdo to myslí s demokracií a lidskými právy v této zemi vážně, měli rychle a vážně a velmi podrobně zabývat úrovní současné české demokracie.". Dle senátora Josefa Novotného nutno "připomenout slova předsedy Senátu, který koncem srpna odmítl pokusy o zrychlenou formu projednávání této normy a slíbil, že se touto normou bude Senát vážně zabývat a že ji zodpovědně posoudí. Institut nezabývat se popírá zcela tento slib, daný předsedou Senátu. ... Já bych jenom chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezabývat se, tak bychom na závěr jednání měli zde zhasnout.". Místopředseda Senátu Jan Rakušan upozornil, "že v úvodu pan premiér řekl, že si tento zákon zaslouží v Senátu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už není, ale chápal jsem to tak, že má být slyšena i druhá strana. Před měsícem jsem četl, jak náš pan předseda Senátu, pan doktor Sobotka, kterého si velmi vážím, řekl, že Senát není hlasovací mašina a potřebuje alespoň měsíc na řádné projednání. Chápal jsem to tedy i tak, že nějakým způsobem to tady budeme projednávat. Tak jak já chápu § 107, možná se mýlím, to je zákon nezabývat se, považoval jsem to jako zrychlené ano, považoval jsem to jako účinnou metodu u marginálních zákonů s tím, aby nám zbylo dostatek času na zákony, které jsou velmi důležité. Možná, že si to vůbec neuvažujete, ale tím, že pokud odhlasujeme souhlas nezabývat se, vracíme se před rok 89, kdy režim a vláda se bály slov, vět a vyslovených názorů. Nezabývat se znamená v tomto případě konec svobody slova.".
Na straně druhé senátor Adolf Jílek konstatoval, "že bychom se měli dnes s tímto zákonem vypořádat. Jestliže někdo tvrdí, že tady není prostor, tak jsou to jenom ti, kteří ten prostor chtějí kvůli tomu, že jsou tady kamery a v noci naše jednání bude přenášet ČT na druhém programu někdy mezi třetí až šestou hodinou ranní a někteří jsou rádi, když se tam uvidí. Proto chtějí, aby měli možnost se tady objevit. Já bych chtěl připomenout, že tento zákon, který byl projednáván v Poslanecké sněmovně, všichni zpravodajové jak výborů, tak i klubů sledovali od jeho počátku. Byl tady u nás seminář na toto téma, pan ministr byl na výboru, byl na klubech, které ho o to požádaly. Takže těch diskusí si myslím, že už proběhlo hodně, a já nevidím cestu, jak z toho ven.".
Předsedové klubů přitom využili svých vystoupení nejen k vyjádření stanoviska k návrhu senátora Jiřího Oberfalzera nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, nýbrž i k přednesu svého stanoviska k meritu, tj. k samotnému návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, přičemž na jejich vystoupení věcně reagovali ministři financí M. Kalousek a zdravotnictví T. Julínek (viz těsnopisecká zpráva z 8. schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané dne 19. září 2007, www.senat.cz).
Vztah obou komor Parlamentu České republiky není symetrický. Až na Ústavou stanovené výjimky přijímání ústavních zákonů a přesně určených zákonů jejich schválením oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40 Ústavy) pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Čl. 46 Ústavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je návrh zákona přijat i bez jeho projednání v Senátě. Jde jednak o alternativu pasivity Senátu (čl. 46 odst. 3 Ústavy) a jednak o alternativu výslovně projevené vůle Senátu návrhem zákona se nezabývat. Původní intence ústavodárce je v této souvislosti spjata s představou výběru návrhů zákonů, jimiž se Senát v zákonodárném procesu bude zabývat [viz J. Syllová, Ústavní charakteristika Parlamentu ČR a její naplňování. In: J. Kysela (ed.), Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha 2003, s. 263 a násl.]. Dle J. Kysely ale "není možné vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu 'nezabývání se návrhem zákona', neboť vedle dokonale korektního důvodu spočívajícího v absenci námitek (zrychlené schválení) bývají v rozpravě formulovány i důvody jiné (zákon špatný, ale potřebný), případně je možné spekulovat o důvodech nevyslovených (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit nerozhodnuté, zabránit kritice pravděpodobné hlasovací koalice menšinou, zrychlit průběh schůze v jejích závěrečných fázích apod.). V některých případech tak jsou touto cestou 'schvalovány' návrhy zákonů prosté věcných i legislativně-technických nedostatků, jindy sice nikoli zcela dokonalé, leč povýtce 'technické' novely zákonů. Nelze ale mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu o určitý typ zákonů, jimž by se usnesení o 'nezabývání se' vyhýbalo." (J. Kysela, Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha 2004, s. 552 - 553.) Jinými slovy vyjádřeno, z pohledu dosavadní legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. K interpretaci čl. 46 Ústavy nadto nutno poznamenat, že v situaci, kdy ústavodárce neomezil okruh zákonů, na jejichž přijímání se vztahuje možnost rozhodnutí Senátu se jejich návrhy nezabývat, je interpretace tohoto okruhu výsledkem procedury, tj. hlasování Senátu v jednotlivých případech. Pakliže by se obsah tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů.
Rozdíl v postupu Senátu, kterým schválí návrh zákona a kterým vyjádří vůli se jím nezabývat, se promítá do skutečnosti, že v případě druhém možnost plenární rozpravy a tím i možnost kritického opozičního hodnocení návrhu dána není. Na tomto místě nutno zodpovědět základní otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona, a tím zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovaným znakem demokratického fungování parlamentu, tj. právem parlamentní menšiny svobodně v rámci projednávání zákonů se k jejich obsahu vyjadřovat, stojí v posuzovaném případě principy vzájemného vztahu obou komor v ústavní konstrukci Parlamentu České republiky.
Nelze na tomto místě nepřipomenout, že dvoukomorová struktura Parlamentu České republiky je výrazem principu dělby moci i uvnitř moci zákonodárné. Za účelem zajištění reálnosti jejího fungování Ústava v čl. 18 odst. 1 a 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozdílný volební systém s cílem dosáhnout tak jejich odlišné politické struktury, tj. stavu, ve kterém by se Senát nestal toliko politickou kopií Poslanecké sněmovny, a byl tudíž s to reálně funkci kontrolní brzdy a protiváhy uvnitř moci zákonodárné plnit. V takto koncipovaném ústavním modelu nejeví se aktuální eventualita zneužití institutu nezabývání se návrhem zákona při jeho projednání v Senátě. Odlišná situace ale nastává tehdy, pokud se původní intence ústavodárce nenaplnila a Senát je z pohledu své politické struktury toliko kopií Poslanecké sněmovny. Jakkoli se tato poznámka jeví spíše úvahou de constitutione ferenda, v případech extrémních (tj. v případech opakování a nadužívání tohoto postupu, směřujících ve svých důsledcích k vyřazení druhé komory Parlamentu z její reálné participace na přijímání zákonů) může se stát i interpretačním východiskem příslušných ustanovení Ústavy a založit derogační důvod pro porušení ústavních kautel přijímání zákonů.
V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán větrech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie. Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny.