X/a
K námitce nekonzistentnosti zákona
Nekonzistentnost, vnitřní nesouladnost, nepřehlednost zákona č. 261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem právního státu, a jednak tím, že má za následek omezení reálné možnosti Parlamentu takový zákon projednat, je v rozporu s principem parlamentní demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.
Zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je zčásti "sběrnou novelou" a zčásti novou zákonnou úpravou.
Ústavní soud se k ústavnosti tzv. "sběrných novel" vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že "praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá ... tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.". Ústavní soud připomíná, že v dané věci rozhodl zamítavým výrokem, a tudíž požadavek vnitřní obsahové konzistentnosti "sběrné novely" obsažený v předmětném nálezu nelze hodnotit ve smyslu k derogaci směřující argumentace.
Obdobně se vyslovil k praxi "sběrných novel" v nálezu ze dne 16. března 2001 (G 150/00-12) Ústavní soud Rakouské republiky. Na adresu "běžné zákonodárné praxe přijímání sběrných novel" uvedl, že je "nanejvýš škodlivá pro poznatelnost práva". Nicméně i v tomto případě uvedená výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum.
V dosavadní judikatuře Ústavní soud rušil z důvodu neurčitosti, nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotlivá zákonná ustanovení, nikoli zákon ve svém celku. Tato skutečnost vyplynula i z chápání samotného pojmu neurčitosti zákona, jenž byl definován absencí stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Uvedené hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému zákonnému ustanovení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (vyhlášen pod č. 163/2007 Sb.) Ústavní soud v této souvislosti výslovně uvedl: "Obecně lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů." [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 23/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 25/06 (vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.)].
Zrušení celého zákona, případně jeho kompaktních částí založil Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře důvodem rozdílnosti ústavní a zákonné procedury přijímání zákona, rozdílnosti, jež dopadá na jeho jednotlivé strukturální části. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v návaznosti na přijímání zákona o státním rozpočtu následující tezi: "Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že 'Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.' (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993, byl ovšem schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí 'běžného' zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou ani se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).".
Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentností zákona č. 261/2007 Sb., zakládající důvod jeho protiústavnosti, jde o argument lišící se od dosavadní argumentace neurčitostí zákonného ustanovení, příp. porušení procedury přijímání zákona vzhledem k jejím rozdílům ve vztahu k jednotlivým jeho částem.
Bylo již konstatováno, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti "sběrnou novelou" a zčásti novou samostatnou (nenovelizující) úpravou.
V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého zákona. Připomeňme, že u "sběrné novely" se novelizující ustanovení stávají součástí "úplných znění" jednotlivých novelizovaných zákonů a jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.
Obsahem námitky protiústavnosti tedy je "nepřehlednost" a "neurčitost", jež je založena "masou" nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou "masu" práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska principů parlamentní demokracie a dělby moci. Uvedený obsah námitky "nekonzistentnosti" je kromě jiného vyjádřen následujícím tvrzením navrhovatele: "V absurdním extrémním případě by mohla vláda soustředit jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona 'o úpravě právních poměrů v České republice', či dokonce do zákona 'o zlepšení osudu občanů České republiky' a vynutit si politickým tlakem, aby vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován ... Takový parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a dělby moci.".
Druhým komponentem navrhovatelem uplatněné námitky nekonzistentnosti je poukaz na ústavní meze platné pro zákonodárce při utváření systému práva koncipováním struktury a obsahu přijímaných zákonů.
Z pohledu ústavnosti nutno v této souvislosti chránit dvě ústavním pořádkem garantované hodnoty:
První je hodnota parlamentarismu a dělby moci, promítající se do procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).
Tou druhou je pak hodnota materiálního právního státu, promítající se do maximy, zformulované v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06: "Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.".
Ad a) Vládní návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl Poslaneckou sněmovnou na její 18. schůzi konané dne 21. srpna 2007 přijat v hlasování pod pořadovým č. 23, v němž z 200 přítomných poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 101, proti 99 (viz stenografický záznam zjednání Poslanecké sněmovny, digitální archiv Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Návrh byl dne 19. září 2007 projednán na 8. schůzi Senátu, ten přijatým usnesením č. 192 vyjádřil vůli se jím nezabývat, přičemž pro dané usnesení se z 80 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasování se zdrželi 4 (viz záznam o hlasování Senátu, www.senat.cz). Po podepsání příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 16. října 2007 v částce 85 Sbírky zákonů pod číslem 261/2007 Sb.
Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci promítající se do zákonodárné procedury nutno přezkoumat možnost reálného posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).
Jednací řád Poslanecké sněmovny zakotvuje pro jednotlivá čtení návrhu zákona lhůty, jejichž smyslem je vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy (§ 89, § 91 odst. 2, § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60 dnů pro projednání návrhu zákona ve výboru, jako součást prvního čtení návrhu zákona, může Poslanecká sněmovna dle ustanovení § 91 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde o zákonný nástroj sloužící k vytvoření většího časového rámce pro projednání rozsáhlejších zákonných předloh.
V průběhu prvního čtení návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografický záznam z 15. schůze Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz) poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, Václav Votava, Zdeněk Jičínský a Jeroným Tejc poukázali na rozsah a vnitřní nejednotnost projednávané osnovy. Bohuslav Sobotka v této souvislosti učinil návrh na přikázání projednání předlohy předmětného zákona jednotlivým výborům po jednotlivých částech, Kosta Dimitrov navrhl zamítnutí vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, v případě nepřijetí tohoto návrhu navrhl "prodloužení lhůty jeho projednávání ve výboru o 30 dnů". Jeroným Tejc pak předložil procedurální návrh na prodloužení lhůty pro projednání návrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.
Jako reakci na návrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financí Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslanecké sněmovně návrh, aby "celý tento tisk 222 byl přikázán výboru rozpočtovému, sociálnímu a zdravotnímu. Nikoli po částech, ale aby byl celý tisk přikázán těmto třem výborům.". V hlasování pod pořadovým číslem 60 z přítomných 197 se pro návrh ministra financí vyslovilo 113, proti hlasovalo 8 poslanců. Z uvedeného plyne, že se pro vyslovili i poslanci opozice, resp. nehlasovali proti.
Návrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentací reagoval kdokoli z členů vlády, příp. poslanců vládní koalice, byly zamítnuty (z přítomných 198 poslankyň a poslanců pro jejich zamítnutí hlasovalo 97, proti 94).
Z pohledu dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona, v němž se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu, byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy, v tom rámci i lhůta dle § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.
Nebyla-li prodloužena pro projednání návrhu zákona ve výborech, rovněž tím nedošlo k porušení kautel parlamentní procedury. V této souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopadá "toliko" do oblasti politické kultury, který ale nelze v posouzení průběhu projednávání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů obejít. Princip demokracie se nevyčerpává toliko vládou většiny, ale nalézá svůj obsah v demokratické konkurenci názorů, v demokratické diskusi. Stěží si lze představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být opodstatněnější. Byl-li uvedený návrh opozice zamítnut, nota bene bez jakékoli věcné argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny. Stejná výtka dopadá i na okolnosti přednesení pozměňovacího návrhu zákona předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu - jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.
Ad b) Hledání odpovědi na oba výše uvedené komponenty námitky nekonzistentnosti, tj. porušení principu parlamentarismu a dělby moci a nepřehlednost struktury přijímaného zákona a tím systému práva, lze spojit do jednoho tématu. To téma zní, lze-li "reformní" záměry parlamentní většiny provést toliko metodou souladnou s tradičními představami o systému práva a legislativní technice, jak se vyvinuly od konce 19. století, anebo tomu tak není. Je-li tedy z pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovatelná reforma soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, čítajícího přes 2700 paragrafů, z jakých důvodů pak není ale přijatelná reforma veřejných financí ve formě rozsáhlého zákona zahrnujícího zčásti "sběrnou novelu" a zčásti novou zákonnou úpravu. Některé kategorie se stávají totiž přirozenou součástí právního myšlení až s odstupem času, přičemž jejich původní spornost je již dávno zapomenuta. K nejslavnějším právnickým polemikám evropské právní historie patří spor Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze začátku 19. století o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace občanského práva v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J. Stern, Darmstadt 1959) - nelze nepřipomenout, že to byl názor Savignyho, směřující proti kodifikačnímu úsilí v oboru soukromého práva, jenž v tehdejším Německu převládl a posunul tak přijetí civilního kodexu ve srovnání s Francií a Rakouskem o sto let později.
Podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat předmět právní regulace jednotlivými zákony - v tom rámci rovněž zvážit míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy. Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s kodifikací, nýbrž lze ji provést i jinou legislativně-technickou metodou. Na tomto místě je namístě empirický exkurs, poukazující na posun v metodách tvorby práva. Kvantitativní výzkum českého právního řádu ukazuje, že u zákonů a vyhlášek "produkce novelizací po roce 1990 nemá v historii českého právního řádu obdobu", přičemž "v zásadě platí, že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou řečeno, se parlament soustředí na novelizování svých vlastních novel." (F. Cvrček, Základní kvantitativní parametry českého právního řádu. Právník, č. 4, 2006, s. 442-443).
Tato úvaha Ústavního soudu není ale filipikou ve prospěch přijímání "sběrných novel". Je toliko poukazem na měnící se podobu právního systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné akceptace.
Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž "zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem", chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila "jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona 'o úpravě právních poměrů v České republice', či dokonce do zákona 'o zlepšení osudu občanů České republiky'". Navzdory všem možným doktrinárním pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci nejde.
Dle důvodové zprávy k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů "předložený soubor právních úprav se týká oblasti daní, včetně ekologických daní, téměř všech sociálních systémů (jde především o změny v systému státní sociální podpory, životního a existenčního minima, systému nemocenského pojištění, oblasti platové a oblasti zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictví veřejného zdravotního pojištění, pojistného na toto pojištění a činnosti zdravotních pojišťoven. Jeho účelem je optimalizací příjmů státního rozpočtu podpořit hospodářský růst a úpravou ekologických daní posílit ochranu životního prostředí, na straně výdajů navržená opatření sledují zastavit vzestup finančních prostředků vynakládaných v uvedených systémech, který je s ohledem na zvyšující se podíl těchto výdajů na vývoji deficitů veřejných rozpočtů neudržitelný.". Jinými slovy, resp. jiným "slovníkem" popsal účel návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 6. června 2007 na její 15. schůzi při 1. čtení daného návrhu předseda vlády Mirek Topolánek, když uvedl: "Snažíme se zatáhnout za záchrannou brzdu v několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteří tvrdí, že to je neústavní, chci říci, že ten ústavní rozbor existuje. To není žádný přílepek, to je nazváno stabilizace veřejných rozpočtů a všechny normy se týkají stabilizace veřejných rozpočtů. Tam žádný přílepek není.". Připomeňme, že termín "přílepek" předseda vlády nepoužil ve významu, jenž byl použit Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 pro pozměňující návrh ve druhém čtení, u něhož absentuje úzký vztah s předmětem projednávané předlohy zákona, nýbrž ve významu odlišném, ve významu obsahové nekonzistentnosti částí původního návrhu zákona.
Zákon č. 261/2007 Sb. se skládá ze tří rozhodujících částí - úpravy daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění - jež mají obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nelze v jeho případě tudíž dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní demokracie.