II.

II.

Z návrhu Demokratické unie vyplývá, že je na Ústavním soudu, aby posoudil především ústavnost tzv. pětiprocentní klauzule. Jako důkaz její protiústavnosti srovnává Demokratická unie v závěru své ústavní stížnosti znění ustanovení § 8 ústavy z roku 1920 s čl. 18 Ústavy současné. Obě ustanovení obsahují totiž shodný text, že volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásady poměrného zastoupení, a obě neuvádějí žádnou další specifikaci. Jestliže současný volební zákon zavádí do proporcionálního systému omezující klauzuli, činí tak - dle názoru Demokratické unie - bez opory v Ústavě, neboť Ústava shodně s ústavou první Československé republiky zakotvila systém poměrného zastoupení bez jakéhokoli omezení.

Je nepochybné, že volební soustava pro Poslaneckou sněmovnu první republiky vycházela z čistého proporcionálního systému a skutečně neobsahovala žádné vyznamnější omezení s výjimkou nepatrné deformace tohoto principu v důsledku nezbytnosti druhého skrutinia; krystalicky čistá proporcionalita v zastoupení není prakticky nikdy možná, protože mandáty jsou nedělitelné.

Vzhledem k této formulaci ústavní stížnosti je Ústavní soud nucen položit si nejprve otázku, zda ústavní formulace principu poměrného zastoupení, která neobsahuje žádné omezení tohoto principu, znamená pro prováděcí volební zákon závazek nepřipouštějící žádnou úpravu, která by poměrné zastoupení tím či oním způsobem omezila. Pokud jde o ústavu z roku 1920, lze z jejího textu sotva dovozovat závazné důsledky pro koncepci volebního zákona, který byl vydán na základě ústavy z roku 1993. Po první světové válce nastala totiž doba vítězného tažení poměrného zastoupení napříč Evropou a evropské státy teprve později získávaly zkušenosti s vlastnostmi a funkcí poměrného zastoupení. V oné době nebyla omezovací klauzule ani teoreticky koncipována ani prakticky prováděna. Proto formulace ústavy z roku 1920 o poměrném zastoupení je z tohoto hlediska neutrální a neobsahuje "per definitionem" apriorně ani omezovací klauzuli, ale ani její zákaz.

Teprve zkušenosti evropských parlamentů před druhou světovou válkou a po ní přispěly ke hledání způsobů, jimiž lze omezit přílišnou roztříštěnost politického spektra v parlamentu. Nebyly to pouze zkušenosti Říšského sněmu Výmarské republiky anebo první Československé republiky, ale zejména též zkušenosti francouzské, které zvláště výrazně ve čtvrté republice (1946 - 1958) potvrdily, že přílišná diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné zastoupení se mohou stát nástrojem politické destabilizace a prvkem destrukce ústavního státu.

Teoretické přehodnocení principu poměrného zastoupení a změna politické praxe v současných státech reprezentativní demokracie odpovídá zcela převažujícímu názoru, že zavedení určitých závažnými důvody podmíněných omezujících opatření do principu poměrného zastoupení není v rozporu s charakteristikou volebního systému v ústavě či volebním zákonu jakožto poměrného zastoupení, jestliže a pokud tato opatření neomezují poměrné zastoupení podstatnou měrou. Demokratické státy zaváděly postupně systém poměrného zastoupení opatřený pětiprocentní, resp. tříprocentní klauzulí, aniž by tím považovaly princip poměrného zastoupení za znehodnocený.

Ústava v tomto směru nenavazuje na ústavu z roku 1920, ale na teoretický základ a institucionální řešení soudobých demokratických států, které praktikují poměrné zastoupení většinou v tak či onak limitované podobě. Proto také prosté srovnání obou textů ústav nevypovídá nic o konkrétní úpravě poměrného zastoupení. Ze dvou shodných ústavních textů, které však platily v rozdílných historických érách, při nikoli zcela adekvátních koncepcích reprezentativní demokracie a vlastně i ve dvou odlišných státech, nelze dovodit nezbytnost zcela shodné konkretizace zákonodárné úpravy volebního systému.

Demokratická unie dále namítá, že administrativní přidělení mandátů kandidátům, kteří je získali v důsledku pětiprocentní klauzule na úkor těch stran, jimž bylo zastoupení odepřeno, je zásahem do aktivního i pasivního volebního práva a do principu přímosti volebního práva (čl. 18 Ústavy), jakož i porušením čl. 19 odst. 3 Ústavy, podle něhož mandát vzniká zvolením. Demokratická unie dovozuje, že v daném případě mandáty nevznikly zvolením, ale administrativním přidělením, přičemž v důsledku omezovací klauzule vznikla situace, jako by část voličů byla zbavena aktivního a potencionální kandidáti i pasivního volebního práva.

Přímost voleb byla dle názoru Demokratické unie porušena administrativním přidělením mandátu kandidátům stran, které nezískaly počet hlasů potřebných k jejich zvolení. K posouzení této otázky je třeba si ujasnit pojem přímosti voleb. Princip přímých voleb má zajistit bezprostřední vztah mezi hlasováním voliče a výsledným obsazením mandátu, vztah, z něhož je vyloučena následná instance, která by poslance vybírala podle své úvahy. Takovou instancí by mohli být např. volitelé, které voliči volí za tím účelem, aby sbor volitelů určil, kým má být volená funkce obsazena.

Princip přímé volby zabezpečuje, aby okruh zvolených byl přímo a nezprostředkovaně určen těmi hlasy, které voliči ve volbách pro ně odevzdali. Proto musí být volební proces uzpůsoben tak, aby každý odevzdaný hlas mohl být přičten určitým osobám. Princip přímé volby nebrání však, aby volba jednoho kandidáta byla odvislá od spoluvolby dalších kandidátů, tj. nebrání volbě na základě hromadných kandidátních listin, na nichž jednotlivé politické strany v určitém pořadí kandidují řadu osob současně. Listinová volba splňuje podmínky přímých voleb, protože kandidáty pro budoucí volby sice vybírá jiná instance (politická strana), to se však děje ještě před vlastním volebním aktem. Rozhodnutí stran o sestavě kandidátní listiny tak volbám předchází a lze je chápat jako - sui generis - nabídku voličům. Pokud pak jde o vlastní hlasování voličů, postačí pro přímost volby, jestliže je stanovené pořadí kandidátů voličům předem známo a jestliže každý odevzdaný hlas mohl být připsán určitým a jednoznačně zjistitelným osobám, které na volenou funkci samy kandidovaly. Tato podmínka je splněna, i když na základě pětiprocentní klauzule určitá strana získá nárok na další mandát nebo mandáty nad hranici konsekventního poměrného zastoupení. I v tomto případě musí však jít o obsazení dalšího mandátu takovými kandidáty, kteří byli na listině strany řádně uvedeni a u nichž mohli voliči předpokládat již při svém hlasování, že mohou eventuálně získat mandát, jestliže straně, za niž kandidovali, nárok na přidělení dalšího mandátu vznikne v důsledku toho, že jiné strany podmínku pěti procent nesplnily. Tento způsob přidělení mandátu nelze právem označit za administrativní, protože není produktem volné úvahy a rozhodnutí určitého orgánu, ale přímým následkem výběru, který učinili voliči za určité situace v podmínkách uvedené klauzule a u vědomí předvídatelných důsledků volebního systému zákonem stanoveného.

Společným jmenovatelem námitek Demokratické unie a současně nejpodstatnější výhradou je poukaz na porušení čl. 21 odst. 4 Listiny, podle něhož mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, a na porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy, podle něhož se volby do Poslanecké sněmovny konají na základě principu rovnosti volebního práva.

Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní "identifikaci" podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám.

Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů.

Ústavní soud chápe váhu argumentů Demokratické unie a je si vědom, že její námitky jsou věcně opodstatněné, když tvrdí, že v posledních volbách do Poslanecké sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoliv obdržela 169 796 platných hlasů, což zakládá z hlediska poměrného zastoupení nárok na pět mandátů, protože v průměru stačilo těm stranám, jež jsou v Poslanecké sněmovně zastoupeny, k získání jednoho mandátu 30 296 hlasů. Jde o skutečnou disproporci, která není sama o sobě spravedlivá a která odporuje exaktní rovnosti volebního práva.

Protože tato disproporce je produktem pětiprocentní omezovací klauzule postihující malé politické strany, zbývá otázka, zda a do jaké míry je pětiprocentní klauzule ústavně oprávněná a zda, resp. do jaké míry je slučitelná s obecným principem rovnosti volebního práva.

Posouzení této otázky je složitější než v případě prvého aspektu rovnosti volebního práva. Tam platí zcela jednoznačně, že rovnost hlasů při jejich sčítání a zjišťování početního výsledku voleb musí být naprosto konsekventní a že jakákoli diferenciace v početním posuzování odevzdaných hlasů je nepřípustná a protiústavní.

Pokud však jde o rovnost v nároku na to být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné. Je to především omezení, které vyplývá z praktické nemožnosti přesnou proporci adekvátně vyjádřit, např. proto, že technika volební reprezentace neumožňuje "adekvátní" štěpení mandátů.

Pro omezení rovnosti mohou však existovat i jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím parlamentu - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo.

V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se střetá s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší.

Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politických stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému.

Po špatných zkušenostech s přílišnou roztříštěností parlamentní skladby přistoupily evropské státy při aplikaci poměrného zastoupení vesměs také k zavedení integračních stimulů, zejména pak omezovací klauzule, která je nejčastěji pětiprocentní. Obecně se uznává právo zákonodárce upravit diferenciaci nároku hlasů na úspěšné zastoupení při poměrné volbě, a tím zacházet s politickými stranami různým způsobem, pokud je to nezbytně třeba pro zajištění integrační povahy voleb při tvorbě politické vůle lidu, v zájmu jednoty celého volebního systému a k zajištění státněpolitických cílů sledovaných parlamentními volbami.

Existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze závažnými důvody, přičemž stoupající hranice omezovací klauzule je odůvodnitelná zvláště intenzivní závažností. Je třeba vůbec poznamenat, že zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. desetiprocentní klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. Je proto třeba vždy poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezantace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru umožnilo formaci většiny nebo většin potřebných pro přijetí rozhodnutí a pro vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. I pro omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně.

Z tohoto hlediska nemůže mít hranice omezovací klauzule absolutní hodnotu, ale je relativní a závisí vždy od konkrétního poměru sil v zemi a od struktury jejich diferenciace. V SRN např. někteří autoři uvádějí, že vzhledem ke stabilitě, které časem země dosáhla, je nárok menších, zejména nových stran, na získání mandátů ve Sněmu ohrožen klauzulí v míře, která již ztratila povahu nezbytnosti. Zastánci klauzule, jichž je většina, však naproti tomu namítají, že nebezpečí roztříštěnosti je stále velmi aktuální, protože současný stabilizovaný systém stran je v neposlední řadě také produktem klauzule, a nelze předvídat následky, které by nastaly, např. snížením hranice omezovací klauzule z pěti procent, např. na tři procenta.

Ve prospěch omezovací klauzule hovoří i její srovnání se soustavou většinovou. Většinový volební systém je ústavními soudy chápán bezpodmínečně jako demokratický, i když politické názory velké části voličů nejsou v parlamentu vůbec zastoupeny nebo nejsou zastoupeny úměrně své síle. Ve skutečnosti vyplývá přímo z povahy většinového volebního systému jakási omezovací klauzule svého druhu, jež je daleko vyšší, než je u proporcionální soustavy obvyklé. Vyplývá z toho, že pouze hlasy pro vítězného kandidáta jsou faktorem úspěchu, zatímco ostatní hlasy "propadají". V konečném efektu voleb ve skladbě voleného sboru je tato výrazná diference pouze více nebo méně vyrovnávána diverzifikací výsledků v jednotlivých obvodech tak, že se nerovnosti v jedněch vyrovnávají opačnými nerovnostmi ve druhých obvodech. U většinového systému je tak sice plně zachována rovnost hlasů co do jejich početní váhy, avšak nárok jednotlivých hlasů na úspěch je ostře diferencován; hlasy pro úspěšného kandidáta koncentrují stoprocentní podíl na úspěchu, ostatní hlasy pak nulový podíl.

Z toho, co bylo uvedeno, lze učinit závěr, že pětiprocentní omezovací klauzuli nelze "a limine" odmítnout jako protiústavní omezení rovného volebního práva. Protože při posouzení této otázky se střetá princip diferenciace s principem integrace, zbývá uvážit, zda v případě České republiky je pětiprocentní klauzule oním minimálně nezbytným opatřením, které je nutné pro vytvoření Poslanecké sněmovny schopné jednat, přijímat svá rozhodnutí a plnit své zákonodárné funkce, jakož i založit většinu, o niž by se vláda mohla politicky opřít, a zda míra zásahu do principu proporcionality není tak vysoká, aby ohrozila demokratickou povahu voleb.

Politické spektrum České republiky je - jak je známo - výsledkem poměrně krátkého vývoje a není dosud zcela jasně strukturováno ani zřetelně stabilizováno. Příznačným rysem byla v dosavadních parlamentních volbách vůbec, ale i v prvních volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v roce 1996 značná roztříštěnost politických sil do velkého množství politických stran, které se ucházely o získání mandátu ve sněmovně. I když v posledních volbách do Poslanecké sněmovny klesl počet soutěžících stran a hnutí na 20, z výsledků voleb vyplývá, že při plném respektování proporcionality zastoupení by k sestavení vládní koalice, která by reprezentovala byť chatrnou většinu voličů, musely k dosavadním třem koaličním stranám přistoupit nejméně tři další politické strany. Avšak ani koalice jiného složení a zabarvení by nebyla postavena před menší problémy. Zkušenosti s podobnými koalicemi, zejména ve čtvrté Francouzské republice, opravňují obavy a skepsi. Proto, není-li určité zkreslení proporcionality politické reprezentace v důsledku pětiprocentní klauzule ve svém souhrnu disproporcí, která by opravňovala pochyby o demokratické povaze politické reprezentace, nezbývá Ústavnímu soudu než námitky Demokratické unie zamítnout.

Kromě námitek vůči omezovací klauzuli navrhla Demokratická unie též zrušení slov "bez jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., ve znění zákona č. 247/1995 Sb., tak, aby tento odstavec zněl: "O stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem rozhodne soud, a to do 10 dnů".

Ústavní soud pečlivě zvažoval argumenty pro i proti zrušení slov "bez jednání usnesením". Je nepochybné, že pro soudní rozhodování má principiální význam zásada, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně a za jeho účasti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny). Význam této zásady je nepopiratelný, i když plati "cum grano salis", neboť dle čl. 96 odst. 2 Ústavy může zákon z ní stanovit výjimky.

Ústavní soud vychází též z toho, že jednání o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení může poslanec nebo senátor pokládat za "jeho věc" ve smyslu čl. 38 Listiny. V tomto směru odkazuje na odůvodnění nálezu Ústavního soudu z 10. ledna 1996 vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 31/1996, kterým byl zrušen druhý odstavec § 200l občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř."). Dosavadní zkušenosti se stížnostmi tohoto druhu svědčí také o tom, že se tyto stížnosti v nemalé míře týkají spíše osobního chování, jednání či vlastností zvolených osob než nepořádků v organizačním provedení voleb, což podporuje nárok napadených osob na to, aby se mohly k námitkám vyjádřit také v ústním jednání.

Na druhé straně pak Ústavní soud zvážil též argumenty, které hovoří pro ponechání dosavadní úpravy o. s. ř. Již samotný nález Ústavního soudu ve věci § 200l o. s. ř. obsahuje rovněž prvky, které nesvědčí pro zrušení slov "bez jednání usnesením" v § 200n o. s. ř. Ústavní soud tehdy zrušil pouze odstavec 2 § 200l o. s. ř., který stanovil, že účastníkem řízení je navrhovatel, tedy pouze ten, kdo stížnost podal. Odkázal přitom na ustanovení § 200n o. s. ř., podle něhož v obdobném řízení je účastníkem též napadená osoba (poslanec nebo senátor). Současná úprava § 200l o. s. ř. přitom ponechává rozhodování krajského soudu o stížnosti bez ústního jednání usnesením, a to s vyloučením opravných prostředků.

V případě § 200n o. s. ř. se jedná z ústavněprávního hlediska o věc odlišnou. Ústava uvedla do řízení o ověření volby poslance nebo senátora Ústavní soud a jeho vstup chápe v čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy - a stejně zákon o Ústavním soudu v § 85 - jako rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora. Opravný prostředek je oprávněn podat poslanec, senátor, případně volební strana, za niž poslanec nebo senátor kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, a dále ten, jehož volební stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, a to proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora. Za věc, jež se týká ověření volby poslance, lze z hlediska Ústavy pokládat i rozhodnutí Nejvyššího soudu o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem. Dle § 86 zákona č. 182/1993 Sb. se o takovém opravném prostředku koná před Ústavním soudem vždy ústní jednání. Princip osobní účasti, veřejného a ústního projednání věci je tak zaručen pro řízení před Ústavním soudem, které jako řízení o opravném prostředku nelze oddělit od sporné věci a které naplňuje ústavní záruky čl. 96 odst. 2 Ústavy (ústnosti a veřejnosti), obligatorně. V důsledku toho lze mít za to, že pro tento druh soudního řízení je princip ústnosti a veřejnosti zachován pro všechny případy, v nichž by některý z účastníků pociťoval jeho nedostatek při jednání u Nejvyššího soudu jako újmu.

Kdyby bylo zavedeno ústní veřejné jednání již před Nejvyšším soudem, lze předpokládat, že by se řízení pouze podstatně zpomalilo. Návrh Demokratické unie ponechává pro Nejvyšší soud lhůtu deseti dnů pro rozhodnutí o stížnosti. Tato lhůta se jeví Ústavnímu soudu při navrženém řešení jako neudržitelná. Navrhující Demokratická unie zřejmě nezvážila časové dispozice nezbytné pro jednotlivé úkony spojené s ústním jednáním. Nemožnost dodržení této lhůty by vnesla prvek právní nejistoty do vlastního řízení u vědomí, že "ultra vires nemo posse tenetur". Kromě toho lze s pravděpodobností hraničící s jistotou předpokládat, že ti poslanci a senátoři, proti jejichž zvolení stížnost u Nejvyššího soudu uspěla, by se nepochybně obrátili k Ústavnímu soudu. To vše opravňuje názor, že by se celé řízení neúměrně prodloužilo. Vznikl by jakýsi "trojinstanční" postup: ověřování mandátu sněmovnou, řízení před Nejvyšším soudem s celou procedurou ústního jednání a pak obdobně i projednání před Ústavním soudem. Ve srovnatelných evropských státech s parlamentním systémem a při existenci ústavního soudu, jako je např. Německo a Rakousko, je ověřování mandátu záležitostí sněmovny a stížnost je přípustná pouze k jednomu soudu - a to ústavnímu soudu. V Německu v těchto případech dokonce ústavní soud ani nemusí vždy rozhodovat v ústním jednání.

Po srovnání argumentů pro a proti jeví se Ústavnímu soudu dosavadní úprava jako vhodnější. Protože Ústavní soud nezjistil, že odporuje čl. 96 Ústavy ani čl. 38 odst. 2 Listiny ani Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 6 odst. 1), nevidí důvodu ke změně § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., v platném znění. Proto i tento návrh Demokratické unie zamítl.

Předseda Ústavního soudu České republiky:

JUDr. Kessler v. r.

******************************************************************