I.
Dne 18. července 1996 podala politická strana Demokratická unie ústavní stížnost namířenou proti usnesení Ústřední volební komise ze dne 3. června 1996, jímž tato komise schválila Zápis o zpracování výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a proti usnesení Nejvyššího soudu České republiky č. j. Ovs 5/96/Št-24 z 12. června 1996, kterým tento soud zamítl stížnost proti vydání osvědčení o zvolení poslancem, podanou Demokratickou unií proti 12 poslancům Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kteří získali mandát v tzv. druhém skrutiniu.
Součástí ústavní stížnosti byl návrh na zrušení § 49 odst. 2, 3 a 4, části § 50 odst. 1 a části § 51 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, (dále jen "volební zákon"). Senát Ústavního soudu proto svým usnesením z 9. října 1996 řízení přerušil a postoupil návrh na zrušení ustanovení zákona k rozhodnutí plénu Ústavního soudu.
V návrhu na příslušný výrok Ústavního soudu upřesnila Demokratická unie svůj požadavek takto:
a) zrušit § 49 odst. 2, 3 a 4 volebního zákona,
b) v § 50 odst. 1 zrušit slova: " ..., které postoupily do prvního skrutinia, ...",
c) § 51 odst. 2 zrušit, vyjma části poslední věty tak, aby tento paragraf zněl: "Kandidátní listinu pro druhé skrutinium sestaví Ústřední volební komise podle preferenčních hlasů pro jednotlivé kandidáty této politické strany nebo koalice."
Navrhující strana má za to, že napadené normy volebního zákona odporují čl. 18 a 19 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a že jsou rovněž zásahem do ústavně zaručených základních práv obsažených v čl. 21 odst. 4 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Čl. 18 Ústavy zakotvuje principy všeobecného, rovného a přímého volebního práva při tajném hlasování a na základě poměrného zastoupení. Čl. 19 Ústavy zaručuje rovnost v právu být zvolen pro všechny občany České republiky, kteří dosáhli věku 21 let a mají aktivní volební právo. Podle čl. 21 odst. 4 Listiny mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a na základě čl. 21 odst. 1 Listiny mají právo se podílet na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Součástí ústavní stížnosti je rovněž návrh na úpravu řízení o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení tak, aby byla odstraněna slova "bez jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, a to s odůvodněním, že rozhodnutí soudu bez jednání odporuje čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
V odůvodnění ústavní stížnosti se uvádí, že politické straně Demokratická unie nebyl v posledních volbách do Poslanecké sněmovny přiznán žádný mandát, i když získala 169 796 hlasů a podle principu poměrného zastoupení měla být reprezentována pěti poslanci, protože na jeden obsazený mandát připadlo v průměru 30 296 odevzdaných platných hlasů. Mandáty, které nebyly Demokratické unii přiznány, byly použity k administrativnímu přidělení jiným kandidátům, které občané České republiky ve volbách nezvolili. Tím došlo k zásahu do základních práv kandidátů Demokratické unie, kteří splnili Ústavou předepsané podmínky, a přesto nebylo naplněno jejich pasivní volební právo dle čl. 21 Listiny. Právě tak došlo také k zásahu do aktivního volebního práva 169 796 občanů - voličů Demokratické unie, kteří nejsou v Poslanecké sněmovně zastoupeni svobodně zvolenými zástupci.
Demokratická unie namítá dále, že přímá volba byla vlastně nahrazena administrativním jmenováním Ústřední volební komisí, která nepřihlížela k výsledkům voleb, ale pouze potvrdila vůli předsedů několika politických stran.
Uvedená porušení základních práv chápe Demokratická unie jako důsledek zvláštního mechanismu pětiprocentní omezovací klauzule, která porušuje zásadu rovného volebního práva zaručeného čl. 18 Ústavy. V důsledku toho stejný počet získaných platných hlasů u některých občanů postačil ke vzniku mandátu a u jiných nikoli. Jednoznačně tedy došlo k porušení rovných podmínek přístupu k voleným funkcím. V takto definovaných volbách - dovozuje Demokratická unie - nerozhodoval pouze počet hlasů, ale povaha kandidátní listiny, pro kterou bylo příslušného počtu hlasů dosaženo.
Ústavní soud nejprve ověřil, zda jsou splněny formální náležitosti a podmínky stanovené pro podání návrhu na zrušení ustanovení zákona. Shledal, že návrh má všechny formální náležitosti a splňuje podmínky § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
Skutečnost, že Demokratická unie v posledních volbách do Poslanecké sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoli obdržela téměř 170 000 hlasů, lze nepochybně připsat přímému působení ustanovení volebního zákona o pětiprocentní uzavírací klauzuli, v důsledku níž ztrácejí nárok na zastoupení kandidáti těch kandidátních listin, které nezískaly celkem alespoň pět procent hlasů. Protože ani Ústřední volební komise ani Nejvyšší soud nemohly jednat v rozporu s předpisy volebního zákona o pětiprocentní klauzuli, obrátila se Demokratická unie s námitkou protiústavnosti příslušných ustanovení zákona na Ústavní soud dle § 64 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb.
Když Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost splňuje zákonem stanovené podmínky, vyžádal si písemné stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Ve stanovisku Poslanecké sněmovny z 5. prosince 1996, které podepsal její předseda Ing. Miloš Zeman, se uvádí, že volební zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Obsahově vyjádření Poslanecké sněmovny návrh Demokratické unie odmítá, zejména s poukazem na tyto argumenty:
Ústava předně - dle stanoviska Poslanecké sněmovny - blíže neupřesňuje podobu poměrného systému při volbách do Poslanecké sněmovny a ponechává zákonodárci poměrně široké zmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikost volebních obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdané hlasy převedou do rozdělení mandátů. Proto volební zákon může vzhledem k šíři zmocnění limitovat zásadu poměrného zastoupení i tzv. uzavírací klauzulí, pomocí níž se má zabránit přítomnosti mnoha politických stran s velmi nízkým počtem mandátů v Poslanecké sněmovně, což by značně ztížilo její činnost a zkomplikovalo vytvoření stabilní vlády. Dle vyjádření Poslanecké sněmovny není zásada rovného volebního práva přitom porušena, neboť ta spočívá v tom, že každý volič má při volbě jeden hlas a ten má stejnou váhu jako hlas jiného voliče. Mandáty se přidělují volebním krajům v závislosti na počtu odevzdaných hlasů v každém z nich. Uzavírací klauzulí není porušeno ani ústavní právo občanů podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců. Z tohoto práva nevyplývá nárok občana na to, aby byl zvolen kandidát, který byl právě jím vybrán. Také Ústavou zaručený přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek není narušen, protože toto právo nezaručuje každému nárok na zvolení. Ke zvolení může dojít při splnění pouze všech podmínek stanovených volebním zákonem, mezi něž patří i povinnost získat určitý počet hlasů. Dle stanoviska Poslanecké sněmovny neporušuje volební zákon ani zásadu přímého volebního práva, která znamená, že občan volí své zástupce bezprostředně, a nikoli prostřednictvím jiné osoby. Volič rozhoduje o souboru kandidátů zařazených na kandidátní listině, jejichž pořadí určují politické strany nebo jejich koalice. V tomto systému volič musí tedy počítat s tím, že jeho volba bude započítána i jiným kandidátům, než si sám vybral, a to podle pořadí, které je mu předem známo. Pokud jde o námitky proti postupu při rozhodování soudu o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem, má Poslanecká sněmovna za to, že jde o výjimku ze zásady ústního a veřejného jednání před soudem, jež je odůvodněna potřebou, aby poslanec nebo senátor mohl řádně vykonávat svůj mandát. Ústní jednání o této stížnosti by celé řízení neúnosně prodloužilo, a tím po delší dobu zpochybnilo platnost mandátu poslance nebo senátora.