III/1.
Napadeným nařízením vlády č. 567/2002 Sb. bylo stanoveno, že nájemné z bytu, které bylo ke dni 17. 12. 2002 regulováno maximální cenou, a nájemné z takového bytu, jehož výstavba, dostavba nebo rekonstrukce byla povolena po 30. 6. 1993 a na jehož financování se podílely veřejné prostředky, nelze po dobu 3 měsíců ode dne nabytí jeho účinnosti zvyšovat. Aniž by v této fázi měl Ústavní soud v úmyslu se pouštět do podrobnějšího právního rozboru, je zřejmé, že předmětem uvedeného právního předpisu je - chápáno v obecném smyslu - regulace nájemného z bytu. Jak již ve svém návrhu senátoři zmiňují, Ústavní soud se přitom regulací nájemného zabýval již ve dvou případech, v nichž rozhodl jednak nálezem ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (publ. pod č. 231/2000 Sb.), jímž ke dni 31. 12. 2001 zrušil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, jednak nálezem ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (publ. pod č. 528/2002 Sb.), na jehož základě bylo mj. rozhodnuto tak, že se zrušuje výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud ve zmíněných případech rozhodoval o stejné materii jako v tomto případě, Ústavní soud se v prvé řadě zaměřil na to, zda právní názory v těchto dřívějších rozhodnutích obsažené lze (eventuálně do jaké míry) použít při posuzování předmětného návrhu.
Z tohoto důvodu Ústavní soud pokládá za nezbytné ve stručnosti připomenout, jaké důvody ho vedly k vydání shora uvedených rozhodnutí. V nálezu č. 231/2000 Sb. Ústavní soud dospěl k závěru, že ochrana nájemců je součástí našeho právního řádu na základě mezinárodních smluv o lidských právech a základních, svobodách ve smyslu tehdy platného čl. 10 Ústavy, zejména čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě; právu nájemců na určitou ochranu, jak vyplývá z rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva v případě Mellacher a ostatní proti Rakousku ze dne 19. 12. 1989 (A-168) koresponduje i povinnost pronajímatelů (vlastníků) strpět zavedení regulace, avšak jen za podmínky, že je zde dán rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Tento princip byl porušen, neboť při řešení disproporce mezi ochranou nájemníků a ochranou vlastnictví byla vyhláška postavena příliš jednostranně, když nebrala v úvahu proces destrukce vlastnického práva po únoru 1948 v oblasti hospodaření s byty. Daný stav vyžadoval odstranění diskriminace vlastníků bytových domů tak, aby bylo naplněno jejich právo na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i právo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny, což se však nestalo a dotčené kategorii vlastníků jsou nejen upírána některá z podstatných oprávnění tvořících obsah jejich vlastnického práva, ale navíc jsou "vmanévrováni" do situace, kdy v celé řadě případů jsou nuceni "dotovat" to, co se Ústavnímu soudu jevilo jako věc celospolečenské povahy a odpovědnosti, tedy jako břemeno, jehož odstranění není v silách jen určité sociální skupiny a jehož závažnost a povaha vyžaduje skutečně odpovědný a vyvážený přístup i ze strany státu a celé společnosti. Dle Ústavního soudu není pochyb o tom, že příslušná kategorie vlastníků je povinna se podřídit určitým omezením při zvyšování nájemného, může se tak stát ovšem za podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, čemuž tak není, neboť určité kategorie vlastníků jsou nuceny se podrobit podstatným omezením svého vlastnického práva, zatímco jiné nikoliv, a k tomuto omezení dochází napadenou vyhláškou způsobem, jenž nešetří podstatu vlastnického práva. Závěrem Ústavní soud vyslovil názor, že nemá-li cenová regulace přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví.
Ve druhém shora zmíněném nálezu č. 528/2002 Sb. se Ústavní soud zabýval otázkou zákonnosti napadeného výměru MF č. 6/2002 a dospěl k závěru, že Ministerstvo financí nad rámec zákonného zmocnění (zákona č. 526/1990 Sb.) a mimo rozsah své působnosti stanovilo jako účelové východisko řešení problémů v oblasti bytové politiky státu pravidla chování určených subjektů, což je východisko protizákonné, zakládající současně rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. V návaznosti na to poukázal na skutečnost, že se jedná o snahu nahradit právní předpis, který byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Dále pak Ústavní soud uvedl další důvody, proč je třeba považovat předmětný výměr nejen za odporující zákonu, nýbrž i za neústavní. V prvé řadě měl Ústavní soud za to, že zvolením této cesty regulace bylo zasaženo do pravidel tvorby právních předpisů v právním státě, kdy předmětné "cenové rozhodnutí" představuje řešení otázek, jejichž úprava by měla být vyhrazena demokraticky legitimovanému zákonodárci, popř. podzákonným právním předpisům v mezích zmocnění daného zákonodárcem. Následně se Ústavní soud zabýval pojmem cenové regulace a dospěl k závěru, že není neústavní, pokud vychází z tržních cen závislých na poloze domů, musí však respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. V návaznosti na to bylo poukázáno na to, že i když se tzv. osobní užívání bytů, kdy vztahy k bytům byly zpravidla založeny administrativním aktem státu, a nikoliv smlouvou, změnilo na "nájem bytu", ke skutečné transformaci právní regulace nájemního vztahu, odpovídající soustavě tržního hospodářství, nedošlo. Tuto skutečnost Ústavní soud dokládal rozdíly naší právní úpravy oproti evropskému standardu, zejména pokud jde o dobu trvání smlouvy, rozsah přechodu užívacích práv, výměnu bytů, výpovědní důvody a povinnosti poskytování náhradního bytu. Jde-li o regulaci nájemného, dříve u nás vycházela z tzv. příkazových cen, zatímco v evropských zemích z tržních cen bydlení. Současný pokus o kompromis mezi oběma koncepcemi, vycházející pouze z přizpůsobování nájemného vývoji nákladů a inflaci, a to bez ohledu na vliv trhu, nevyužívá alokační a informační efekt tržních cen, ale vede dle názoru Ústavního soudu k nevyužívání bytového fondu, nespravedlnostem při jeho rozdělování a korupci. Vzájemná souvztažnost cenové regulace nájemného a zaostávání přeměny občanskoprávních vztahů regulujících bydlení má za následek nerovnováhu principu ochrany nájemníků a principu ochrany vlastnictví, kdy dotace poskytované nájemcům z celospolečenských prostředků prostřednictvím nízkých cen nájemného se přenesly na některé pronajímatele. Dále Ústavní soud konstatoval porušení rovnosti v zacházení s jednotlivci ze strany státní moci, neboť s jednou skupinou subjektů majetkových práv se nakládá jinak a jejich majetek nemá právně stejný obsah jako majetek jiných pronajímatelů; přitom zdůraznil, že tato skutečnost nevylučuje v rozumném poměru chránit jak zájmy vlastníka, tak i nájemců, přičemž v určitém časovém úseku lze dát přednost zájmům jedné strany, nikoliv však trvale a vůbec ne jednostranně. Dle Ústavního soudu je sice možné v transformačním období, tedy v době, kdy nabyla účinnosti vyhláška č. 176/1993 Sb., vytvořit pro dosavadní užívací vztahy stav dostatečné právní jistoty, ovšem tyto důvody v současné době ztrácejí na síle, zejména pokud nejde o samotnou existenci nájemního vztahu, ale o regulaci nájemného. Vlastnictví nájemních bytů je rovněž vlastnictvím, a proto nemůže být trvale vyňato z pravidelného právního režimu a podřízeno režimu zvláštnímu, pokud pro to nejsou závažné důvody. Dřívější okolnosti byly zřetele hodné, avšak současné omezení pronajímatelů nelze dále udržovat, a to ani v případě, že by byla zvolena odpovídající forma regulace cestou zákona. Ústavní soud rovněž zdůraznil, že cenová regulace nemůže být považována za neústavní, je ovšem třeba hodnotit, co je předmětem regulace, vůči komu směřuje, jaká je její forma a v jakém rozsahu - z hlediska principu přiměřenosti a ochrany podstaty a smyslu základního práva nebo svobody - ji lze použít. To platí i pro regulaci nájemného, při níž je třeba pečlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího uplatnění usměrňujících opatření, tak i výběr pravidel pro její uskutečnění, aby byla respektována přiměřená rovnováha mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli, přičemž toto pravidlo respektováno nebylo s ohledem na dobu, která uplynula od roku 1989. Omezit vlastnické právo regulací nájemného je možné zákonem a za podmínek stanovených Listinou, a to pouze v rozsahu, v jakém se nedotýká podstaty vlastnictví, a za dodržení zákazu diskriminace. Pravidlem v této oblasti je stanovení nájemného dohodou jako volného (nikoliv libovolného) nájemného, a regulace je pak výjimkou, která by měla být časově omezena na nutnou dobu. Závěrem Ústavní soud shrnul, že napadeným výměrem z hlediska jeho obsahu, tak i právní formy došlo k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy ve spojení s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 14 Úmluvy, když Ministerstvo financí nerespektovalo zákonem vymezenou působnost a zasáhlo do oblasti regulace vyhrazené zákonům, diskriminovalo skupinu vlastníků vzhledem k neexistenci "rozumného poměru" mezi použitými prostředky a sledovaným cílem s ohledem na dobu, jež uplynula od roku 1989. Uvedený orgán porušil i princip dělby moci a právního státu (čl. 1 a 15 Ústavy).