I.
Dne 27. ledna 2003 obdržel Ústavní soud návrh skupiny 25 senátorů, vedené Jaroslavem Kuberou, na zrušení nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, jež bylo schváleno vládou České republiky na jejím zasedání dne 19. 12. 2002 a publikováno ve Sbírce zákonů dne 20. 12. 2002, a návrh na vydání předběžného opatření, na jehož základě by Ústavní soud měl zakázat vládě, aby pokračovala v zásazích do oblasti cen nájemného z bytu prostřednictvím vydávání vlastních právních předpisů.
V úvodu tohoto podání se upozorňuje na to, že původně byla výše nájemného z bytu upravena vyhláškou Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů. Tato vyhláška byla nálezem Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 zrušena, a to dnem 31. 12. 2001, čímž Ústavní soud podle navrhovatelů legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního předpisu. Vláda však tuto dobu na přípravu ústavně konformního zákona o nájemném údajně nevyužila, když Poslanecké sněmovně předložila návrh zákona, který nerespektoval ústavní pořádek a citovaný nález Ústavního soudu a který Poslanecká sněmovna nepřijala. Po dobu zbývajících 9 měsíců vláda návrh zákona dle mínění navrhovatelů nepřipravovala. Následně Ministerstvo financí vydalo cenový výměr č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami; ten nabyl účinnosti dne 1. 1. 2002 a bylo v něm k 31. 12. 2001 nájemné regulováno maximální cenou téměř shodným způsobem, jako ve zrušené vyhlášce č. 176/1993 Sb. Dne 4. 3. 2002 obdržel Ústavní soud návrh Veřejného ochránce práv na zrušení citovaného výměru v části týkající se nájemného a služeb poskytovaných v souvislosti s nájmem a dne 3. 4. 2002 obdobný návrh skupiny senátorů, kteří navíc navrhovali i zrušení ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Ústavní soud obě věci spojil pod sp. zn. Pl. ÚS 8/02 a nařídil v této věci jednání na 20. 11. 2002. Ministerstvo financí dne 15. 11. 2002 zrušilo napadenou část výměru č. 01/2002 a vydalo výměr č. 06/2002, kterým se mění výměr č. 01/2002, čímž se uvedené ministerstvo, jak navrhovatelé uvádějí, pokusilo bezprecedentním způsobem zamezit ústavnímu přezkumu napadeného právního předpisu. Ústavní soud výměr Ministerstva financí č. 06/2002 zrušil a ve svém rozhodnutí měl konstatovat historicky třetí pokus uplatňování shodné právní úpravy nájemného ze strany státu a z toho vyplývající nerespektování právního názoru Ústavního soudu v rozporu s ustanovením čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Předmětný nález ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 byl publikován dne 18. 12. 2002 ve Sbírce zákonů pod č. 528/2002 Sb. a od okamžiku publikace se toto rozhodnutí mělo stát vykonatelným, tj. dosavadní způsob regulace cen nájemného z bytu pozbyl účinnosti. Za této situace dne 19. 12. 2002 schválila vláda tímto návrhem napadené nařízení, jež zachovává úroveň, kterou Ústavní soud měl opakovaně prohlásit za protiústavní, jestliže údajně zakazuje zvyšování cen nad úroveň platnou ke dni 17. 12. 2002, tedy na den před publikací citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ve Sbírce zákonů. Dle stěžovatelů se vláda přijetím předmětného nařízení dopustila několikerého porušení ústavních norem a počtvrté ignoruje závazné rozhodnutí Ústavního soudu.
Pokud jde o konkrétní důvody protiústavnosti napadeného nařízení, navrhovatelé poukazují v první řadě na to, že neodůvodněně zachovává výši nájemného z bytu na úrovni, kterou Ústavní soud pokládal ve svém nálezu č. 528/2002 Sb. za protiústavní s tím, že nepovažoval za žádoucí odložit jeho vykonatelnost a závaznost. Dle navrhovatelů je i pro vládu závazné konstatování neústavnosti právní úpravy nájemného ke dni 17. 12. 2002 z důvodů porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále také jen "Listina"). Jinými slovy řečeno, pokud vláda upravuje výši nájemného způsobem odkazujícím na neústavní právní úpravu, je tato pozdější právní úprava rovněž protiústavní. V souvislosti s tím navrhovatelé poukazují na to, že ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy nejsou právotvorné orgány státu oprávněny upravovat společenské vztahy v rozporu s nálezem Ústavního soudu, resp. orgány s legislativní pravomocí nejsou oprávněny upravovat společenské vztahy stejným způsobem, který byl v minulosti zrušen Ústavním soudem pro jeho protiústavnost. Toto pravidlo vláda nerespektovala, nerespektovala ani to, že Ústavní soud doporučil zákon jako právní formu pro úpravu nájemného z bytu. Přitom z hlediska uznávaných principů právního státu je stát oprávněn činit pouze to, co je mu svěřeno zákonem. Neoprávněnou a bezdůvodnou regulací nájemného formou nařízení, jež navíc nerespektuje čl. 89 odst. 2 Ústavy, se vláda dopustila i porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny.
Dle názoru navrhovatelů nařízení vlády č. 567/2002 Sb. rovněž není v souladu s ustanovením § 9 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, (dále také jen "zákon o cenách"), podle kterého se musí cenové moratorium vztahovat na ceny týkající se celých skupin daného zboží. Tak tomu v daném případě není, neboť předmětné nařízení znovu neodůvodněně činí rozdíly mezi jednotlivými byty a neoprávněně rozděluje celou množinu nájemních bytů na skupinu bytů s regulovaným nájemným a skupinu bytů, v nichž není nájemné regulováno, přičemž o neústavnosti této skutečnosti již Ústavní soud rozhodl. Kromě toho nařízení vlády řádně nevymezuje okruh adresátů, jak je stanoveno v § 3 odst. 2 zákona o cenách a jak judikoval Ústavní soud ve svém nálezu č. 528/2002 Sb. Nad rámec protiústavních výhrad navrhovatelé dále upozorňují, že napadený právní předpis není způsobilý upravovat společenské vztahy, protože dle § 9 odst. 1 zákona o cenách cenové moratorium představuje časově omezený zákaz zvyšování cen nad dosud platnou úroveň na trhu daného zboží, což znamená, že musí kontinuálně navazovat na dosud platnou úroveň cen. Nařízení vlády nabylo platnosti a účinnosti dne 20. 12. 2002, avšak již od 18. 12. 2002 (tj. ode dne, kdy byl publikován nález č. 528/2002 Sb.) neexistuje žádná speciální úprava pro regulaci nájemného z bytu. Dne 20. 12. 2002 nebyla vláda oprávněna zpětně zavádět neplatný a navíc protiústavní právní režim regulace ceny nájemného z bytu prostřednictvím cenového moratoria. Vláda nedodržela zákonem předvídanou podmínku kontinuity upravovaných a regulovaných cen, a tak je právní úprava nejen protiústavní a nezákonná, ale i neúčinná a obsoletní. Vláda dále nepostupovala v souladu s § 1 odst. 6 zákona o cenách, dle kterého lze usměrnit tvorbu cen jen tehdy, pokud je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ani jedna z těchto podmínek však dodržena nebyla. Jestliže důvodem pro přijetí napadeného právního předpisu byla ochrana nájemců před zvyšováním nájemného z bytů, pak dle názoru navrhovatelů dosavadní právní úprava umožňovala, aby ke zvyšování nájemného v bytech s regulovaným nájemným mohlo docházet pouze po vzájemné dohodě mezi pronajímatelem a nájemcem nebo na základě rozhodnutí soudu. Výše uvedeným postupem vlády došlo k porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod.
Závěrem navrhovatelé poukazují na to, že Ústavní soud ve svém nálezu č. 528/2002 Sb. nevyloučil možnost užít cenovou regulaci v oblasti nájemného, avšak v takovém případě cena musí odpovídat obecným ustanovením zákona o cenách. V ceně musí být zohledněny zejména náklady užívání a oprav, návratnost vloženého kapitálu, poloha a atraktivita bytu a přiměřený zisk. Z odborných analýz, které si vláda měla nechat vypracovat, údajně vyplývá, že na prostou reprodukci bytového fondu je ročně potřeba vynaložit průměrně 2,7 % z reprodukční pořizovací ceny bytu, zatímco regulované nájemné představuje dle stejných analýz jen cca 1 - 1,3 % reprodukční pořizovací ceny bytu. Přitom např. polský ústavní soud v říjnu 2002 měl rozhodnout o právu pronajímatelů zvýšit nájemné na úroveň 3 % z reprodukční pořizovací ceny bytu. Cenová regulace je dle navrhovatelů opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za přísně omezených podmínek, respektujících strukturu regulované ceny, jež zahrnuje jak oprávněné náklady, tak i přiměřený (obvyklý) zisk, srovnatelný s úrokovou mírou dlouhodobých úvěrů. Nájemné je totiž podle občanského zákoníku úplatou za dočasné přenechání bytu nájemci k užívání s přihlédnutím k hodnotě bytu. Cenová regulace by měla být zakotvena vždy v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, kdy nedojde k dohodě autonomních smluvních stran, přičemž žádný právní předpis by tuto dohodu neměl znemožňovat. Je proto nepřípustné, aby jakýkoliv správní orgán připravoval sankce pro subjekty, které v současné době svobodně sjednají nájemné z bytu v souladu s citovaným nálezem Ústavního soudu, tedy v dobré víře, že taková dohoda má přednost před předmětným nařízením.
Na základě výše uvedených skutečností skupina senátorů navrhuje, aby Ústavní soud předmětné nařízení vlády zrušil pro rozpor s čl. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy, čl. 1, čl. 3, čl. 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a to dnem, který určí. Navrhovatelé současně Ústavní soud požádali, aby o jejich návrhu rozhodl jako o věci naléhavé ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.
Vzhledem k opakujícím se protiústavním zásahům do oblasti nájemného z bytu ze strany vlády a Ministerstva financí a z důvodu odvrácení hrozící vážné škody, případně újmy, k zabránění hrozícímu násilnému zásahu nebo z jiného závažného veřejného zájmu dále navrhovatelé žádají, aby Ústavní soud analogicky s ustanovením § 80 a v souladu s ustanovením § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") za použití příslušných ustanovení zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, vydal předběžné opatření, kterým by vládě zakázal, aby v zásazích do oblasti cen nájemného z bytu prostřednictvím vydávání vlastních právních předpisů pokračovala. Navrhovatelé toto opatření pokládají za jediný způsob ochrany subjektů proti neoprávněným zásahům orgánů výkonné moci a jako jediný způsob vynutitelnosti závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu, a to i vůči vládě. V souvislosti s tím navrhovatelé poukázali na ustanovení § 158 trestního zákona, které pojednává o subjektivní odpovědnosti veřejných činitelů.