I.
Ústavní soud obdržel dne 22. dubna 2002 návrh skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení přesně označených ustanovení zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatelé úvodem rekapitulují cíl a účel zákona č. 77/2002 Sb., jímž je transformovat státní organizaci České dráhy na akciovou společnost samostatně podnikající na dopravním trhu České republiky a Evropy. Posláním této obchodní společnosti je naplnění úlohy národního železničního dopravce, který zajišťuje fungování železničního systému na celém území státu, přičemž se zároveň předpokládá uplatnění i dalších železničních dopravců, dle důvodové zprávy k předmětnému zákonu, ve "vhodných věcných a územních segmentech trhu". Za účelem dosažení tohoto cíle zákon kromě akciové společnosti České dráhy zřizuje zároveň státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, jež má hospodařit zejména s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy a který tvoří železniční dopravní cestu a je stanoven v příloze č. 1 zákona, přičemž ale budovy železničních stanic, pozemky v jejich obvodu a informační systém jsou zákonem vkládány do základního kapitálu akciové společnosti České dráhy. Provozování této železniční dopravní cesty a udržování její provozuschopnosti má přitom na náklady státu Správa železniční dopravní cesty zajišťovat prostřednictvím Českých drah, a. s. Současně má nově vzniklá státní organizace sanovat závazky státní organizace České dráhy.
Vycházeje z tvrzené specifičnosti postavení nově zakládané akciové společnosti České dráhy, jakož i z rozsahu majetku státu, s nímž doposud hospodařila státní organizace České dráhy a který má být vložen do akciové společnosti, zákon zejména v ustanoveních § 4 až 7 stanoví odlišné podmínky pro založení a vznik této obchodní společnosti ve srovnání s obecnou právní úpravou obsaženou v obchodním zákoníku. Souběžně s tím vytváří speciální právní úpravu účinků vzniku věcných práv, zejména práva vlastnického k nemovitostem, která mají přejít na nově zakládanou obchodní společnost, jakož i na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, a to zcela odlišnou od obecné právní úpravy obsažené v zákoně č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé v této rekapitulaci základních cílů a účelů zákona poukazují konečně i na záměr vyjádřený v důvodové zprávě předložené navrhovatelem zákona, dle níž je úkolem státu vytvořit "harmonizované tržní prostředí, v němž se dopravci různých typů dopravy uplatňují na základě rovných výchozích podmínek konkurence".
V obsahové analýze zákona č. 77/2002 Sb. navrhovatelé kriticky hodnotí některé jeho součásti. Uvádějí zejména, že zákon vytváří zcela nesouměrný model, v němž státní organizace hospodaří s dopravní cestou, ale náklady spojené se zajištěním její provozuschopnosti hradí obchodní společnosti, která ji užívá k vlastnímu podnikání. Způsob založení akciové společnosti České dráhy a způsob ocenění vkládaného majetku, zakotvený v zákoně č. 77/2002 Sb., jenž zakládá konstrukci odlišnou od obecné konstrukce obsažené v obchodním zákoníku, pak dle navrhovatelů znamená jeho nepřímou novelu. Za bezprecedentní považují dále derogační ustanovení § 42 odst. 2 předmětného zákona, podle kterého se zákon č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách, jakož i jeho novela č. 212/1993 Sb., zrušují dnem vzniku akciové společnosti České dráhy, čímž zákonodárce zrušení právního předpisu činí závislým na sdělení publikovaném ve Sbírce zákonů. Rozdělení majetku státní organizace České dráhy na obě nástupnické organizace podle navrhovatelů spočívá na neurčitých kritériích, pokud jde o jejich věcné i účelové vymezení. V této souvislosti uvádějí, že toliko argumentem a contrario lze z přílohy č. 1 k zákonu č. 77/2002 Sb. vyvodit, že do vlastnictví Českých drah, a. s., přejdou i nádražní budovy a pozemky a přístupové cesty k nim. Dále do jejího vlastnictví mají dle přílohy č. 1 předmětného zákona přejít i pozemky, nacházející se v obvodu stanic a dep kolejových vozidel, oproti tomu průchody, nástupiště, přístřešky, rampy, zpevněné plochy, oplocení a zábradlí, jakož i železniční přejezdy a přechody či pozemky v obvodu dráhy přejdou do vlastnictví Správy železniční dopravní cesty, neboť jsou uvedeny v příloze č. 1 mezi výčtem majetku, který tvoří železniční dopravní cestu.
Podle ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy se zřizuje státní organizace Správa železniční dopravní cesty jako samostatná právnická osoba, přičemž se její vznik zapisuje do obchodního rejstříku, tento zápis má ale charakter deklaratorní (§ 19 odst. 3 uvedeného zákona). Státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodaří podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. s majetkem státu. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na skutečnost, že zákon u této organizace neobsahuje žádná ustanovení, která by pro ni upravovala způsob hospodaření s majetkem státu, který na ni dle § 20 odst. 1 a § 38 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb. přechází. Dle jejich názoru podle § 54 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 501/2001 Sb., jsou totiž státní organizace zřízené zvláštním právním předpisem, které jsou podnikateli podle ustanovení § 2 obchodního zákoníku, vyňaty z působnosti zákona č. 219/2000 Sb., když hospodaření státních organizací, které jsou podnikateli, se má řídit zvláštními právními předpisy. Vzhledem k neexistenci zvláštní právní úpravy se tak dle přesvědčení navrhovatelů hospodaření státní organizace Správa železniční dopravní cesty s majetkem státu ocitá v naprostém právním vakuu.
Navrhovatelé u ustanovení části věty za středníkem v § 4 odst. 1 ve znění: "vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy, (dále jen "stanovený den")", dále části věty za středníkem v § 5 odst. 2 ve znění: "ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje", § 6 odst. 1 a 2, včetně poznámky pod čarou č. 7), § 7 odst. 1 a 2 a § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. namítají jejich rozpor se zásadou rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jenž je dle nich dán neopodstatněnou a neodůvodněnou výhodou akciové společnosti České dráhy před všemi ostatními subjekty soukromého práva, jež jsou podnikateli a jsou založeny dle obchodního zákoníku právní formou obchodní společnosti. Tato nerovnost je dána odlišnými pravidly a podmínkami jejich založení, jež jsou dle názoru navrhovatelů neslučitelné s principem ochrany práv třetích osob. Tato okolnost je spatřována v tom, že bez veřejné nabídky akcií, schválením zakladatelské listiny, pro niž se nevyžaduje forma notářského zápisu (§ 4 odst. 4), kdy zakladatelská listina bude obsahovat určení nepeněžitého vkladu, jehož ocenění znalci se nevyžaduje (§ 5 odst. 2), a v zakladatelské listině se stanoví pouze účetní hodnota nepeněžitého vkladu (§ 4 odst. 1), kdy akciová společnost České dráhy vznikne dnem 1. ledna kalendářního roku následujícího po kalendářním roce, v němž byla založena, přičemž zápis do obchodního rejstříku bude mít pouze deklaratorní povahu (§ 6 odst. 1), dále je spatřována v tom, že v situaci, kdy majetek státu na společnost přechází dnem vzniku, přičemž přechod vlastnického práva k nemovitostem se zapíše záznamem do katastru nemovitostí podle zakladatelské listiny (§ 7 odst. 1), kdy vklad majetku státu do základního jmění společnosti se považuje za splacený přechodem majetku ze zákona (§ 7 odst. 2), vznikne pak soukromoprávní subjekt, který nebyl podroben administrativní či soudní kontrole při svém založení a u něhož bude konstatován fiktivní základní kapitál jak co do výše jeho hodnoty, tak co do jeho určení.
Účel obchodním zákoníkem stanovených formálních a procedurálních podmínek vzniku obchodních společností navrhovatelé spatřují v přezkoumatelnosti procedury a vzniku společnosti, jakož i reálné hodnoty základního kapitálu společnosti, což dle jejich názoru má velmi významný ekonomický dopad jak na postavení zakládané obchodní společnosti na trhu, tak i na jiné subjekty, které s takovou společností vstupují do právních vztahů. Zvláště je v této souvislosti akcentována důležitost nezávislého ocenění nepeněžitého vkladu, a to i vzhledem k evropským standardům.
Na nerovnost úpravy obsažené v § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. je poukazováno s ohledem na povinnost jiných dopravců než akciové společnosti České dráhy žádat o licenci k provozování drážní dopravy drážní správní úřad (§ 24 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů), jakož i na další povinnosti žadatele (§ 11, 12 a 14a zákona o dráhách). Tato nerovnost by dle navrhovatelů byla akceptovatelná za situace, byly-li by České dráhy zřízeny zvláštním zákonem jako veřejnoprávní subjekt. Upozorňují přitom na skutečnost, že dle úpravy předchozí však České dráhy musely žádat o udělení licence k provozování dopravy na regionálních dráhách, jakož i úřední povolení pro provozování regionálních drah, což dle úpravy stávající, kdy jde o subjekt soukromoprávní, již neplatí. Diskriminaci ostatních provozovatelů regionální drážní dopravy pak spatřují navrhovatelé ve vynětí Českých drah, a. s., z oznamovací povinnosti volné kapacity dopravní cesty dle § 23 odst. 1 zákona o dráhách, v důsledku čehož akciová společnost České dráhy může volnou kapacitu dopravní cesty přednostně obsadit sama a jelikož udělení licence dle § 25 písm. d) zákona o dráhách je vázáno na podmínku, že pro požadovanou drážní dopravu je k dispozici volná kapacita dopravní cesty, může jiným dopravcům zabránit v přidělení licence drážním správním úřadem. V této souvislosti zpochybňují navrhovatelé reálnou možnost drážního správního úřadu rozhodnout případný spor, neboť tento úřad by musel při posouzení případu spoléhat na informace poskytnuté akciovou společností České dráhy.
Navrhovatelé ve prospěch tvrzené nerovnosti argumentují i stanoviskem Generálního ředitelství pro energetiku a dopravu Evropské komise ze dne 17. května 2001, dle něhož vzhledem k tomu, že potřebná kapacita železničního trhu je podle zákona č. 77/2002 Sb. určována Českými dráhami a nově vstupující subjekty mohou žádat pouze o zbývající volnou kapacitu, důsledkem této skutečnosti je stav, kdy kapacita není alokována nediskriminačním způsobem a kdy dochází k aplikaci výsadních práv. Pro uvedené bylo v daném stanovisku doporučeno, aby České dráhy rovněž musely žádat o licenci.
I s ohledem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu k interpretaci ústavního principu rovnosti navrhovatelé konstatují, že zjevná neodůvodněnost privilegovaných podmínek založení a vzniku akciové společnosti České dráhy oproti obecné právní úpravě, jakož i vynětí tohoto soukromoprávního subjektu z režimu zákona o dráhách, pokud jde o udělení úředního povolení k provozování celostátních i regionálních drah a licence k provozování železniční dopravy, jsou projevem libovůle zákonodárce, porušujícím princip rovnosti dle čl. 1 Listiny, jakož i dotčením práva podnikat dle čl. 26 Listiny pro ty dopravce, kteří se rozhodnou provozovat železniční dopravu poté, co vznikne akciová společnost České dráhy.
U ustanovení § 8 odst. 4 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. namítají navrhovatelé jejich rozpor s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
S poukazem na ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) a § 4 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb., dle kterých státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodaří s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy, přičemž jde zejména o majetek, který tvoří železniční dopravní cestu a který je stanoven v příloze č. 1 uvedeného zákona, přičemž se tento majetek nepoužije pro založení akciové společnosti České dráhy, navrhovatelé namítají odlišnost v uvedených ustanoveních obsaženého vymezení pojmu "dopravní cesta" a vymezení zakotveném v nařízení Komise EHS č. 2598/70 ze dne 18. prosince 1970 (příloha I část A), jež určuje položky, které mají být začleněny do železniční dopravní cesty, mezi něž řadí i "přístupové cesty pro cestující a zboží, včetně přístupu po silnici" a "budovy používané útvarem infrastruktury, včetně části, která připadá na zařízení pro výběr jízdného", "cesty pro čtvernožce a chodce". Na okraj tohoto rozporu navrhovatelé uvádějí, že dle zvyklostí státní organizace České dráhy a jejích interních rozhodnutí byly doposud tyto položky pokládány za součást železniční dopravní cesty.
Uvedená odlišnost, tj. vynětí takových součástí železniční dopravní cesty, jakými jsou zejména nádražní budovy s pozemky a přístupové cesty k nim, jakož i pozemky nacházející se v obvodu stanic a dep kolejových vozidel, z vlastnictví státu, resp. z vlastnictví provozovatele infrastruktury (Správy železniční dopravní cesty), je dle názoru navrhovatelů nejen v rozporu s právem EU, nýbrž i v rozporu s výše označenými základními právy a svobodami. Tím, že takto vymezený majetek se stává vlastnictvím akciové společnosti České dráhy, dochází totiž dle jejich přesvědčení k diskriminaci ostatních dopravců, kteří se stanou na Českých dráhách, a. s., závislými. Dále je v této souvislosti namítána skutečnost, že vložení tohoto majetku do rukou soukromoprávního subjektu bez jakýchkoli dispozičních omezení může mít za následek převod předmětného majetku subjektům neprovozujícím železniční dopravu, a tím omezení fungování železniční dopravy v České republice. V této souvislosti je upozorňováno i na to, že zákon o dráhách nestanoví provozovateli dráhy povinnost umožnit dopravci užívat budovy v jeho vlastnictví a obdobně i zákon č. 77/2002 Sb. neupravuje vztahy mezi akciovou společností České dráhy a jinými dopravci. Za možné řešení uvedeného problému, jež by dle navrhovatelů bylo lze považovat za nediskriminační a souladné s ústavním pořádkem, by bylo zachování státního vlastnictví předmětného majetku, k němuž by se vázal výkon hospodaření Správou železniční dopravní cesty.
Z pohledu takto nastíněné zákonné úpravy spatřují navrhovatelé porušení ústavního principu rovnosti v absenci rozumného a objektivního kritéria pro udělení výjimky z režimu zákona o dráhách pro akciovou společnost České dráhy, jakož i pro vynětí z povahy věci plynoucích součástí železniční dopravní cesty a konečně i pro přechod těchto věcí do vlastnictví výlučně jednoho dopravce.
U ustanovení § 6 odst. 1 a 2, § 7 odst. 1 a 2, § 38 odst. 3, § 42 odst. 1 a 2 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. navrhovatelé dále namítají jejich rozpor s čl. 1 Ústavy.
Tento rozpor spatřují v nedodržení kautel spjatých s derivátem pojmu právního státu, s principem právní jistoty, jenž klade určité požadavky i na zákonodárství. Navrhovatelé mezi ně řadí nepřípustnost nepřímých novel zákonů, a to zejména u kodexového práva. Napadená zákonná ustanovení, zejména § 6 zákona č. 77/2002 Sb., zakotvující speciální mechanizmus vzniku akciové společnosti České dráhy, popírají dle jejich přesvědčení princip materiální i formální publicity obchodního rejstříku jako veřejné listiny. Za obdobnou výjimku považují i vyhlášení dne vzniku obchodní společnosti ve Sbírce zákonů sdělením ministerstva, jakož i úpravu přechodu majetku státu na obě nástupnické společnosti, v tomto případě zejména s ohledem na neurčitost vymezení předmětného majetku. Porušení principu právní jistoty spatřují navrhovatelé dále v označení některých objektů v příloze č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. ve smyslu komponentů majetku, tvořící železniční dopravní cestu, jež ale ve smyslu § 118 odst. 1 občanského zákoníku nejsou věcí, a tedy nemohou být předmětem právních vztahů (např. pozemky "v obvodu dráhy", které v den přechodu majetku státu do vlastnictví akciové společnosti České dráhy nebudou odděleny, dále průchody, nástupiště, přístřešky, jež jsou součástí jiných budov). Za porušení právní jistoty konečně považují i téměř totožné vymezení předmětu podnikání u obou nástupnických organizací (§ 38 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb.), dále speciální úpravu svěření pravomoci ústřednímu orgánu státní správy k rozhodování sporů ve věcech přechodu práv a závazků mezi nástupnickými subjekty, v čemž spatřují i odnětí soudní ochrany osobě soukromého práva, a konečně i úpravu nabytí účinnosti, resp. derogace v § 42 zákona č. 77/2002 Sb.