II.
Vyjádření účastníka řízení
7. Podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., byl stejnopis návrhu zaslán Ministerstvu spravedlnosti jako účastníku řízení (dále též jen "ministerstvo"). To ve svém vyjádření vyslovilo nesouhlas s návrhem na zrušení napadených ustanovení vyhlášky.
8. Ministerstvo nejprve zdůraznilo, že potřeba přijmout vyhlášku, která by blíže specifikovala zákonné povinnosti ohledně činností, které je insolvenční správce ve vymezených úředních hodinách ve své provozovně povinen vykonávat, podrobnosti o úředních hodinách provozoven a pravidla pro jejich označování, vyvstala v souvislosti s přijetím revizní novely insolvenčního zákona, která nabyla účinnosti 1. ledna 2014 [zákon č. 294/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů]. V důvodové zprávě k revizní novele se dle ministerstva uvádí, že se změnou principu určování insolvenčních správců a jejich seznamu souvisí změna nového vymezení provozovny insolvenčního správce, která je ve své podstatě zrovnoprávněna se sídlem. Reakce na vydání nyní napadené vyhlášky ze strany insolvenčních správců prý byla z jejich pohledu pragmatická - zvyšování počtu provozoven za účelem zvýšení objemu nápadu kauz. Tento fakt dle ministerstva ale znamenal jejich větší časové zatížení, nemožnost osobního výkonu činnosti insolvenčního správce vůči dlužníkům a nárůst nákladů, a to na obou stranách. Z povahy věci pak jednoznačně vyplývá, že insolvenční správci s vysokým počtem provozoven nebyli objektivně schopni veškeré činnosti, které podle zákona musí s odbornou péčí vykonávat, ve velkém množství zapsaných provozoven zajišťovat, v důsledku čehož docházelo následně též k nepříznivému zásahu do kvality průběhu insolvenčních řízení, a tím i k porušování jak zákona o insolvenčních správcích, tak i insolvenčního zákona.
9. Ministerstvo uvedlo, že pro vyhodnocení naplnění ústavních požadavků je významné, že insolvenční zákon a zákon o insolvenčních správcích obecně obsahují povinnosti, ze kterých plyne povinnost osobního výkonu funkce insolvenčního správce, přičemž tam, kde je možné, aby za insolvenčního správce jednala jiná osoba, je toto výslovně stanoveno zákonem. Nejedná se tedy o vybočení z principů čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 či čl. 4 Listiny. Ze zákonné úpravy, smyslu a účelu zákona a jeho výkladu tak dle názoru ministerstva jasně vyplývá, že není-li stanoveno výslovně jinak, existuje v rámci insolvenčního řízení povinnost osobního výkonu činnosti insolvenčního správce. Pouze v případě výslovné úpravy je možné, aby za insolvenčního správce jednala jiná osoba. Vyhláška po novelizaci sama nikterak nestanovuje jiné či nové povinnosti, které by již nebyly stanoveny zákonem. Zákon o insolvenčních správcích v ustanovení § 5a odst. 4 zcela jasně stanoví, že provozovnou insolvenčního správce je místo, ve kterém ve vymezených dnech a hodinách insolvenční správce skutečně vykonává činnost. V kontextu § 36 insolvenčního zákona a konečně i insolvenčního zákona obecně zcela jasně vyplývá, bez ohledu na podzákonný text vyhlášky, povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně. Skutečný výkon činnosti v provozovně přitom dle ministerstva znamená, že by se ve svých provozovnách měl insolvenční správce (vyjma určitých zákonem předvídaných případů, kterými jsou např. účast na nařízeném soudním jednání, účast na přezkumném jednání a schůzi věřitelů apod., kdy je zřejmé, že nebude v sídle nebo v úředních hodinách v dané provozovně osobně přítomen) pravidelně fyzicky zdržovat, aby v důsledku zřizování nepřiměřeného počtu provozoven nedocházelo k porušování společného zájmu věřitelů na řádném (a ve vztahu k provozovnám myšleno též osobním) výkonu jeho funkce. Konečně má být tímto požadavkem především zajištěn kontakt insolvenčního správce s dlužníkem, do jehož řízení byl ustanoven, a svědomitý výkon funkce s odbornou péčí, tedy v souladu se zákonem.
10. Namítaný nedostatek zákonného zmocnění ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy vzhledem k požadavku fyzické přítomnosti insolvenčního správce v provozovně po dobu úředních hodin pokládá ministerstvo za neopodstatněný. Vyhláška ve znění po novelizaci dle něj jen popisuje formu, respektive způsob plnění povinností, nepřikazuje nové povinnosti nad zákonný rámec, což ostatně požaduje i Ústavní soud [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), bod 49], přičemž za určité jádro testu zmocňovacího ustanovení lze považovat kladnou odpověď na otázku, zda by zákonná úprava byla samostatně aplikovatelná i bez prováděcí vyhlášky. Vzhledem k výše uvedenému je dle ministerstva možné na tuto otázku odpovědět kladně, neboť v dané věci materie upravená novelizovanou vyhláškou nepochybně představuje jednu z výkladových variant samotného zákona. Vyhláška ve znění po novelizaci konkretizuje činnosti a způsob jejich výkonu. Obdobně podle nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 28/06 (N 222/51 SbNU 753; 69/2009 Sb.), ve kterém posuzovaná vyhláška také prošla testem zmocňovacího ustanovení, předpokladem posouzení, zda podzákonný právní předpis byl vydán v mezích zákona, je, že ze zákonného zmocnění vyplývá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Úpravou nad zákonný standard je dle ministerstva v daném případě právě konkretizace povinností. Pro úplnost je nutné připomenout, že podzákonná normotvorba má již ze své podstaty povahu dotváření zákonných pravidel, což dle mínění ministerstva potvrzuje i Ústavní soud, např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.). Napadená vyhláška ve znění po novelizaci byla vydána Ministerstvem spravedlnosti, tedy orgánem zmocněným v ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., stanovuje toliko způsob výkonu činnosti primárně stanovené v zákonech (počet hodin přítomnosti v provozovně jako nutnou podmínku výkonu zákonných povinností, které je nutné vykonávat osobně) a v neposlední řadě je i z předmětného zmocnění zřejmé, že jde o sféru, ve které dal zákonodárce prostor pro úpravu formou vyhlášky.
11. Ministerstvo nesouhlasí s vývody navrhovatelů týkajícími se narušení principu dělby moci, neboť předmětná vyhláška nejde nad rámec zákonných povinností, pravidla v ní určená vycházejí ze smyslu a účelu zákona a pohybují se v jeho mezích. Vzhledem k tomu, že vyhláška i její novela byly vydány na základě zmocnění zákona o insolvenčních správcích, prošla legislativním procesem v souladu s legislativními pravidly vlády a byla vyhlášena ve Sbírce zákonů a rozvádí povinnosti stanovené zákonem, nelze hovořit o narušení dělby moci. Ministerstvo připouští, že se Vrchní soud v Olomouci ve věci sp. zn. 2 VSOL 358/2014 neztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že skutečný výkon činnosti správce v provozovně je nezbytně podmíněn jeho faktickou přítomností v úředních hodinách. Ministerstvo je však přesvědčeno, že při tehdejší absenci posuzované podzákonné normotvorby tím pouze zaujal jeden z možných výkladů ustanovení § 5a odst. 4 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb. Současně však shledal jako možný také výklad soudu prvního stupně, byť na základě pouhého jazykového výkladu. Ministerstvo má za to, že pro zpochybnění tohoto výkladu z hlediska účelu a smyslu předmětné normy ovšem nebyly podány přesvědčivé důvody. Výklad soudu prvního stupně tak nebylo možné považovat stricto sensu za rozporný se zákonem, nanejvýše za méně vhodný z hlediska zvolených praktických zřetelů (jednodušší plnění vybraných povinností insolvenčního správce). Jinými slovy řečeno, ani v případě, kdy se judikatura obecných soudů ustálí na určitém výkladu zákona, nelze vyloučit (v mezích zákona a k jeho provedení) následnou podzákonnou konkretizaci prováděné normy prostřednictvím vyhlášky. Opačný přístup by totiž dle ministerstva a priori vylučoval možnost přijetí podzákonné úpravy v jiném časovém okamžiku než v bezprostředním souběhu s účinností zákona. Později by totiž jakýkoliv aktuálně aplikovaný výklad pro přijetí prováděcího předpisu již představoval substantivní překážku, což je však úvaha jdoucí zcela proti smyslu (prováděcí) normotvorby. Je nutno zároveň připomenout, že v dané věci není nijak dotčen zákaz retroaktivity právního předpisu, neboť vyhláška ve znění po novelizaci nijak nemodifikuje (nekonkretizuje) rozsah práv a povinností insolvenčních správců za dobu před její účinností.
12. K otázce tvrzeného zásahu do subjektivních zaručených práv ministerstvo uvedlo, že právo na podnikání je realizováno v mezích zákonů [čl. 26 odst. 2 Listiny včetně judikatury Ústavního soudu na něj navazující, např. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)], pokud zákon sám nějaké omezení stanoví, nelze toto považovat za zásah do onoho práva, ba naopak za jeho legitimní regulaci. Je třeba zdůraznit, že nutnost být fyzicky přítomen v provozovně po dobu úředních hodin dopadá na insolvenčního správce v rozsahu 6 hodin týdně v jedné provozovně, nelze tedy hovořit o nepřijatelném zásahu do základních práv či omezení, které by mělo "rdousící" dopad do jeho života či výkonu povolání (to by musel být předepsaný pobyt zaměstnance v rozsahu 40 hodin týdně na pracovišti také). V návrhu tvrzené srovnání s trestem domácího vězení tak dle ministerstva nemá racionální základ. Není prý také pravda, že by byl insolvenční správce za všech okolností nucen v provozovně po dobu jejích úředních hodin setrvávat. Bude-li mít k tomu závažný a omluvitelný důvod, je samozřejmě možné se po přechodnou dobu fyzicky v provozovně (po dobu jejích úředních hodin) nezdržovat. K tomu ministerstvo doplnilo, že za současné platné právní úpravy není možné, aby si sám insolvenční správce "vybíral", které činnosti bude vykonávat osobně (ve smyslu svojí fyzickou přítomností) a které nikoli. Uzná-li však, že je vhodné, aby nějakou činnost, k níž je ze zákona aktuálně povinen, osobně vykonat nemusel nebo naopak, je to samozřejmě možné po předchozím oznámení, řádném odůvodnění a vyznačení této skutečnosti na informační tabuli.
13. Závěrem ministerstvo navrhlo, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení vyhlášky jako nedůvodný zamítl.