I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatelů
1. Ústavnímu soudu byl dne 24. července 2015 doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále též "navrhovatelé") na zrušení ustanovení § 3 odst. 2 a § 4 odst. 2 vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb., (dále též jen "vyhláška"). Napadená ustanovení upravují otázky spojené s úřední dobou provozoven insolvenčních správců a jejich přítomnost v těchto provozovnách.
2. Navrhovatelé mají za to, že napadená vyhláška klade naplnění cílů revizní novely zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, závažné překážky. Stanoví, že insolvenční správce musí být v provozovně vždy osobně přítomen, a proto v tu dobu nemůže vykonávat jinou činnost, např. být přítomen na soudních jednáních. Tvůrce vyhlášky dle názoru navrhovatelů záměrně klade na insolvenční správce takové povinnosti, o kterých dopředu ví, že je žádný insolvenční správce nebude schopen splnit. Stěžejní náplní každého insolvenčního správce dle nich není a nikdy nebylo nečinné setrvávání v provozovně, ale účast na soudních jednáních, potažmo kontakt s dlužníky při soupisech majetku, jeho zpeněžování. Ovšem nikoli v provozovně, ale tam, kde se dlužník nebo jeho majetek nachází. Plnění povinnosti přítomnosti v provozovně by prý fakticky kolidovalo s plněním řady jiných povinností, které zákon insolvenčnímu správci ukládá. Další limit, který zákonodárce nestanovil a který naopak zavádí vyhláška, je dle navrhovatelů zákaz překryvu úředních hodin v provozovnách a sídle, což znamená, že insolvenční správce nemůže mít překrývající se úřední hodiny u více provozoven současně. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že tvůrce vyhlášky tak jen sofistikovaným způsobem sleduje opačný záměr, než jaký legislativně vyjádřil zákonodárce. Ministerstvo spravedlnosti tuto vůli zákonodárce umožnit svobodné zřizování provozoven insolvenčního správce dle jejich mínění nahradilo vlastní specifickou vůlí, tedy znemožnit insolvenčním správcům zřizování provozoven. V této spojitosti navrhovatelé poznamenali, že ministr spravedlnosti sice deklaroval, že touto vyhláškou bojuje proti fiktivním provozovnám, ovšem samotná úprava vyhlášky se nijak potíráním fiktivních provozoven nezabývá, ale zabývá se pouze provozovnami jako takovými, tedy s negativními dopady i na nikoli fiktivní provozovny.
3. Navrhovatelé konkrétně uvádějí, že napadená vyhláška vybočuje z kautel stanovených čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), neboť normotvorná kompetence Ministerstva spravedlnosti ve vazbě na provozovny insolvenčních správců dle ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., zahrnuje jen a pouze stanovení podrobností o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně. Ministerstvo spravedlnosti ovšem limity tohoto zákonného zmocnění dle navrhovatelů výrazně překročilo, když v novelizovaném znění ustanovení § 4 odst. 2 napadené vyhlášky totiž nad rámec zákona založilo povinnost fyzické přítomnosti insolvenčních správců v provozovně po celou dobu úředních hodin. Ministerstvo spravedlnosti tudíž v rozporu se zákonem stanovilo svou vyhláškou povinnost insolvenčních správců zdržovat se nepřetržitě v době úředních hodin v provozovně. Navrhovatelé namítli, že tato povinnost ze zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o insolvenčních správcích") nevyplývá, což dle nich jasně dovodila judikatura obecných soudů, a je to závěr, s nímž se prý evidentně ztotožňuje i samo Ministerstvo spravedlnosti, jež jako správní orgán nadaný dohledovou a sankční pravomocí dosud nepovažuje za porušení zákona o insolvenčních správcích skutečnost, nachází-li se v provozovně osoba odlišná od insolvenčního správce, byla-li jím k předmětným činnostem řádně pověřena a zmocněna. Ministerstvo spravedlnosti proto zcela vědomě zavádí na úrovni vyhlášky zcela novou právní povinnost, o níž ví, že nemá v zákoně žádnou oporu.
4. Navrhovatelé dále tvrdí, že vydání vyhlášky je excesem výkonné moci, a to nejen ve vztahu k moci zákonodárné, ale též k moci soudní. Vyhláška je v rozporu s tím, k čemu by měla podzákonná exekutivní normotvorba sloužit. Její úlohou totiž není a nemůže být výklad zákona (v daném případě zákona o insolvenčních správcích). Tím totiž dochází k nepřípustnému zásahu též do moci soudní, která již výklad zákona podala. Vyhláška dle názoru navrhovatelů nerespektuje výklad zákona o insolvenčních správcích zaujatý občanskoprávním a obchodním kolegiem Nejvyššího soudu prostřednictvím publikace rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 27. 6. 2014 č. j. 2 VSOL 358/2014-B-17 (publikováno jako R 91/2014), které interpretovalo příslušná ustanovení zákona o insolvenčních správcích tak, že skutečný výkon činnosti insolvenčního správce v jeho sídle a provozovně (provozovnách) není podmíněn faktickou přítomností insolvenčního správce. Podle názoru Nejvyššího soudu tedy ze zákona o insolvenčních správcích povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce na provozovně nevyplývá. Přitom v pojetí moderní liberální demokracie je soudní moc chráněna před zásahy výkonné moci mimo jiné tím, že soudce je vázán jen zákonem, nikoli nařízeními a vyhláškami, které přijímá moc výkonná. Navrhovatelé usuzují, že pokud tedy nezávislý soud dospěl k závěru, že výkon činnosti insolvenčního správce v jeho sídle a provozovně (provozovnách) není podmíněn faktickou přítomností insolvenčního správce, je zakotvení povinnosti osobní přítomnosti správce pokusem o popření demokratického principu, a to ochrany soudní moci před zásahy ze strany výkonných orgánů státní moci. K tomu navrhovatelé dodávají, že i kdyby bylo lze zmocňovací ustanovení § 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., vyložit tak, že svěřuje Ministerstvu spravedlnosti kompetenci uložit insolvenčním správcům povinnost osobní přítomnosti v provozovně, jednalo by se o neústavní postup delegující na exekutivu zákonodárnou pravomoc. Jedině Parlament je totiž povolán k tomu, aby měnil zákon, a v demokratickém právním státě je nemyslitelné, aby byl zákon měněn orgány moci výkonné.
5. Navrhovatelé jsou též názoru, že vyhláška porušuje i čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Nejenže v daném případě dle jejich mínění není splněna formální podmínka v podobě zákonného zmocnění, ale lze pochybovat i o tom, je-li splněna materiální podmínka záležející v zachování základních práv a svobod. Nucená osobní přítomnost insolvenčních správců v provozovnách představuje nadměrný zásah do jejich osobní svobody a svobody pohybu a pobytu dle čl. 8 a 14 Listiny. Sleduje-li se citovanou novelou zkvalitnění a zajištění potřebné odbornosti při výkonu veškeré činnosti insolvenčního správce v průběhu celého insolvenčního řízení, pak lze mít dle navrhovatelů za to, že prostředky uvedenými ve vyhlášce (přijímat písemnosti, shromažďovat podklady pro insolvenční řízení, umožňovat účastníkům insolvenčního řízení nahlížení do seznamu přihlášených pohledávek a do dokladů, na jejichž základě byl sestaven, apod.) nebude sledovaného účelu docíleno. Tyto úkony budou činěny na úkor nepochybně důležitější a pro naplnění řádného účelu insolvenčního řízení smysluplnější činnosti spočívající ve zjišťování stavu majetku dlužníka v terénu a vyvíjení potřebného úsilí o zachování provozu dlužníkova závodu, osobní účasti při soudních jednáních (kterých se bude moci namísto něj paradoxně účastnit jakákoliv svéprávná fyzická osoba bez ohledu na dosažené vzdělání a kvalifikaci) a osobní účasti při jednání s věřitelskými orgány, orgány veřejné správy a plnění celé řady co do své podstaty sofistikovanějších úkonů. Navrhovatelé uzavírají, že úkolem insolvenčního správce je vykonávat funkci s odbornou péčí a ve společném zájmu věřitelů (§ 36 odst. 1 insolvenčního zákona) tak, aby došlo k co nejrychlejšímu a co nejvyššímu uspokojení věřitelů uplatňujících pohledávky za insolvenčním dlužníkem (§ 5 insolvenčního zákona). Dle jejich přesvědčení v rozporu s představou Ministerstva spravedlnosti není úkolem insolvenčního správce obstarávat pomocné administrativní práce vyjmenované v § 4 vyhlášky. Zatížení insolvenčního správce nadměrnou administrativou je ve skutečnosti kontraproduktivní a naplnění cílů insolvenčního řízení výrazně ztěžuje.
6. Závěrem skupina 21 senátorů navrhla, aby Ústavní soud svým nálezem ustanovení § 3 odst. 2 a ustanovení § 4 odst. 2 napadené vyhlášky zrušil.