VII. B.
Právo na spravedlivou odměnu za práci
30. Podle čl. 28 Listiny "[z]aměstnanci mají právo na spravedlivou odměnu za práci". Ačkoliv se toto ustanovení zmiňuje o zaměstnancích, jeho působnost se neomezuje na zaměstnance ve smyslu podústavního práva a je třeba ji v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vykládat šířeji.
31. Již v nálezu sp. zn. I. ÚS 89/94 ze dne 29. 11. 1994 (N 58/2 SbNU 151) tak bylo toto ustanovení aplikováno na odměnu advokáta jako obhájce ex offo, byť advokát v tomto vztahu není z hlediska podústavního práva zaměstnancem, a široký výklad tohoto ustanovení je v senátní judikatuře Ústavního soudu zastáván doposud [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 190/15 ze dne 13. 9. 2016 (N 171/82 SbNU 657), bod 57; nález sp. zn. II. ÚS 2873/11 ze dne 29. 3. 2012 (N 67/64 SbNU 759); nález sp. zn. II. ÚS 2388/10 ze dne 21. 4. 2011 (N 80/61 SbNU 261) a nález sp. zn. II. ÚS 398/03 ze dne 13. 12. 2007 (N 220/47 SbNU 903)]. Plénum Ústavního soudu pak z čl. 28 Listiny dovodilo zásadu, že "za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu" a uplatnilo toto ustanovení ve vztahu k odměně advokáta ustanoveného jako opatrovníka [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/19 ze dne 14. 1. 2020 (28/2020 Sb.), bod 19; nález sp. zn. Pl. ÚS 23/19 ze dne 28. 1. 2020 (43/2020 Sb.), bod 16; a nález sp. zn. Pl. ÚS 26/19 ze dne 3. 3. 2020 (176/2020 Sb.), bod 15].
32. V posuzované věci Ústavní soud přisvědčil argumentaci navrhovatelky, že odměna uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků spadá do působnosti práva na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny. Zastupitelé územních samosprávných celků nevykonávají tuto veřejnou funkci v pracovněprávním vztahu, a to ani v případě, že jsou pro výkon funkce uvolněni (srov. § 79 zákona o obcích, § 54 zákona o krajích a § 58b zákona o hlavním městě Praze, podle nichž se zákoník práce na vzájemný vztah mezi zaměstnancem a územním samosprávným celkem uplatní toliko v tam vymezených případech a zastupitelé se pro tyto účely pouze "považují za zaměstnance"). Uvolněním zastupitele pro výkon veřejné funkce [§ 71 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, § 46 odst. 1 písm. a) zákona o krajích, § 52 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze] se nicméně rozumí jeho uvolnění z případného pracovněprávního vztahu, který by jinak vykonával či mohl vykonávat. Namísto odměny (mzdy, platu), která by mu náležela v rámci takového pracovněprávního vztahu jakožto zaměstnanci, tak nastupuje odměna za výkon veřejné funkce, pro niž byl zastupitel uvolněn. Jelikož působnost čl. 28 Listiny je třeba vykládat široce, spadá do ní i odměna uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků, která plní právě popsanou funkci obdobnou odměně (mzdě, platu) zaměstnanců. Tím se Ústavní soud nevyjadřuje k otázce, zda čl. 28 Listiny vyžaduje, aby členové zastupitelstev obecně pobírali za výkon své funkce odměnu nebo aby součástí právního řádu byl institut uvolněných členů zastupitelstev.
33. V tomto kontextu Ústavní soud podotýká, že Česká republika při ratifikaci Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 369/1999 Sb.) učinila v souladu s jejím čl. 12 oznámení, že se necítí být vázána čl. 7 odst. 2 této mezinárodní smlouvy, podle něhož podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, "musí umožňovat přiměřenou finanční náhradu výdajů, k nimž při výkonu příslušné funkce došlo, náhradu ušlých příjmů nebo odměnu za vykonanou práci a odpovídající sociální zabezpečení". Je tedy patrné, že i v rovině svých mezinárodních závazků Česká republika usilovala zachovat si v této oblasti prostor k uvážení. [K postavení Evropské charty místní samosprávy z hlediska ústavního pořádku viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.), body 90 - 92.]
34. Právo na spravedlivou odměnu za práci se systematicky řadí mezi hospodářská, sociální a kulturní práva a čl. 28 Listiny, v němž je garantováno, patří mezi ta ustanovení, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat "pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí". Ústavní pořádek tak zákonodárci poskytuje široký prostor pro uvážení, jakým způsobem toto právo na zákonné úrovni provede [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 267], nikoliv však prostor neomezený. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu totiž zákonná úprava v případě práv podléhajících čl. 41 odst. 1 Listiny musí obstát v tzv. testu racionality.
35. Test racionality se sestává ze čtyř kroků. Prvním je vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu. Druhým je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Třetím krokem je posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Posledním čtvrtým krokem je zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je racionální, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.); k nyní ustálené podobě testu racionality viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ze dne 26. 2. 2019 (119/2019 Sb.), bod 25; nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18 ze dne 17. 7. 2019 (225/2019 Sb.), body 45 - 46].
36. Avšak ne vždy je nezbytné provádět test racionality v plném rozsahu. Je-li zjevné, že se napadená úprava nedotýká esenciálního obsahu práva podléhajícího čl. 41 odst. 1 Listiny, není třeba se podrobněji věnovat pozitivnímu vymezení tohoto esenciálního obsahu a problematice zásahu do něj, tedy prvnímu a druhému kroku testu racionality. Ústavní soud se v takové situaci omezuje na přezkum toho, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a je k jeho dosažení racionální, tedy na třetí a čtvrtý krok testu racionality [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18 ze dne 18. 12. 2018 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), bod 49, týkající se práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny].
37. Napadená ustanovení se zjevně nedotýkají esenciálního obsahu práva na spravedlivou odměnu za práci. Ačkoliv omezují odměny jednotlivců jako uvolněných členů zastupitelstev na 40 % výše, která by jim jinak náležela, nesnižují jejich odměny plynoucí ze souběžně vykonávané funkce poslance, senátora nebo člena vlády. Ústavní soud je tak toho názoru, že není třeba provádět první dva kroky testu racionality. Ostatně ani navrhovatelka netvrdí, že by došlo k zásahu do esenciálního jádra tohoto základního práva a v českém právním řádu lze najít i přísnější úpravu, již zákonodárce zvolil v případě souběhu mezi následujícími funkcemi: člena, místopředsedy a předsedy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, místopředsedy a předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů, člena, místopředsedy a předsedy Rady Ústavu pro studium totalitních režimů, člena Národní rozpočtové rady, člena a předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu a předsedy Národní sportovní agentury. V tomto případě náleží uvedenému představiteli jen jeden z obou platů, a to ten vyšší (srov. § 34 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů).
38. Přezkum z hlediska práva na spravedlivou odměnu za práci se tak omezí na zhodnocení, zda napadená ustanovení sledují legitimní cíl a zda jsou k jeho dosažení racionální, tedy třetí a čtvrtý krok testu racionality.
39. Legislativní záměr přijetí napadené úpravy vyplývá z důvodové zprávy k novelizaci provedené zákonem č. 263/2019 Sb. (sněmovní tisk 273/0), kterou došlo ke vložení napadených ustanovení do příslušných zákonů. Podle důvodové zprávy bylo cílem novelizace "uspořit finanční prostředky v rozpočtech územních samosprávných celků (určené na odměny uvolněných členů zastupitelstev) a zabránit přílišné kumulaci funkcí i odměn, dochází-li k ní primárně za účelem zvyšování získávaných odměn". Dle důvodové zprávy nebylo přistoupeno k zakotvení neslučitelnosti (inkompatibility) funkcí, protože "transfer zkušeností z komunální či regionální sféry do činnosti zákonodárných sborů či vlády (nebo naopak) prostřednictvím osob působících v obou sférách může být prospěšný, a proto není důvod mu takto popřípadě bránit". Na tyto části důvodové zprávy poukazuje i navrhovatelka, která z nich však vyvozuje jediný cíl, a to úsporu finančních prostředků v rozpočtech územních samosprávných celků. S tím se Ústavní soud neztotožňuje, neboť vedle toho se důvodová zpráva zmiňuje o zabránění kumulace funkcí, takže záměrem zákonodárce bylo i prostřednictvím snížení odměn omezit množství případů, kdy k souběžnému výkonu příslušných veřejných funkcí dochází.
40. Také z objektivního hlediska je třeba poukázat na to, že vedle snížení prostředků, které územní samosprávné celky vynakládají na odměny uvolněných členů zastupitelstev, jsou napadená ustanovení tím, že snižují finanční výhodnost souběžného zastávání relevantních veřejných funkcí, způsobilá k tomu, aby odrazovala od souběžného výkonu těchto funkcí a snížila počet případů, kdy ke kumulaci funkcí dochází.
41. Cíl spočívající v úspoře veřejných financí byl již v minulosti vyhodnocen Ústavním soudem jako legitimní cíl pro omezení práva na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny a od tohoto hodnocení nemá Ústavní soud důvod se v posuzovaném případě odchýlit (viz již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 51, týkající se plošného snížení platu státních zástupců).
42. Avšak rovněž cíl spočívající v omezení případů, kdy dochází k souběžnému výkonu funkce uvolněného zastupitele územního samosprávného celku a poslance, senátora nebo člena vlády, tedy primární cíl sledovaný napadenými ustanoveními, je legitimní, a to z následujících důvodů.
43. Jedním z principů, na nichž je ústavní pořádek České republiky vybudován, je dělba moci. Tento koncept se prolíná celou systematikou ústavního pořádku. Vedle horizontální dělby (státní) moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní, která má textuální oporu v čl. 2 odst. 1 Ústavy a projevuje se systémem brzd a protivah [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb ), bod 47; nález sp. zn. Pl. ÚS 18/06 ze dne 11. 7. 2006 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 14/15 ze dne 2. 2. 2016 (N 22/80 SbNU 257; 87/2016 Sb.), body 41 - 42], je součástí ústavního pořádku rovněž vertikální dělba (veřejné) moci mezi moc státní a moc samosprávnou vykonávanou územními samosprávnými celky, jejímž odrazem je právo na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.
44. Součástí principu dělby moci je i personální aspekt, tedy problematika toho, do jaké míry mají být odděleny nebo mohou naopak být provázány jednotlivé složky moci z hlediska osob, které příslušnou část veřejné moci vykonávají.
45. Ústavní pořádek v oblasti vertikální dělby moci výslovně zakotvuje neslučitelnost (inkompatibilitu) funkce soudce "s jakoukoli funkcí ve veřejné správě" (čl. 82 odst. 3 Ústavy), do níž se řadí i územní samospráva, a tudíž je vyloučeno i členství v zastupitelstvu územního samosprávného celku. Inkompatibilita ani jiné omezení souběžného zastávání funkcí v moci zákonodárné (poslance či senátora) či výkonné (člena vlády) na jedné straně a funkce člena zastupitelstva územní samosprávy na druhé straně však v ústavním pořádku zakotvena není. To znamená, že je tato problematika svěřena do rukou zákonodárce. Je na jeho uvážení - při respektování ústavních mezí - aby prostřednictvím zákonné úpravy vymezil, zda a v jaké míře bude omezováno souběžné zastávání funkcí v moci zákonodárné či výkonné a v zastupitelstvech územních samosprávných celků. S ohledem na to, že vertikální dělba moci je jedním z principů ústavního pořádku, však bude úprava podporující vertikální dělbu moci prostřednictvím její větší personální oddělenosti sledovat legitimní cíl.
46. Jinak vyjádřeno, ústavní pořádek zavádí vertikální dělbu moci (oddělení státní správy a samosprávy dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy) a vyžaduje existenci územně samosprávných celků se zákonem vymezenou působností (čl. 104 odst. 1 Ústavy). Problematiku personálních aspektů vertikální dělby moci nicméně ponechává otevřenou, a to s výjimkou výslovného zakotvení inkompatibility funkce soudce s funkcemi v územní samosprávě (čl. 82 odst. 3 Ústavy). Ústavnímu soudu nepřísluší se vyjadřovat k tomu, zda je vhodnější či moudřejší nijak neomezovat případy, kdy dochází k personálnímu provázání těchto mocí, nebo naopak prosazovat jejich personální oddělenost, ani to, v jaké míře se tak má případně stát. Otázku, zda a případně v jaké míře má být zajištěno personální oddělení státní moci - zákonodárné a výkonné - a územní samosprávy, přísluší vyřešit zákonodárci. Je jeho úkolem, aby posoudil, zda a s jakou intenzitou považuje za vhodné prosazovat personální oddělenost těchto mocí. Úkolem Ústavního soudu je toliko zhodnotit, zda se zákonodárcem zvolené řešení nedostalo do rozporu s ústavním pořádkem.
47. Ústavní soud tedy shrnuje, že k strukturálním principům ústavního pořádku patří rovněž dělba moci mezi státní mocí představovanou mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a územní samosprávou (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy). Jelikož ústavním pořádkem není regulováno personální oddělení těchto mocí v případě souběhu členství v zastupitelstvu územního samosprávného celku a výkonu funkce poslance, senátora či člena vlády, je věcí zákonodárce, zda a do jaké míry při respektování ústavního pořádku bude prosazovat personální oddělenost těchto mocí. Jde o legitimní cíl, který zákonodárce může prostřednictvím právní regulace sledovat a k jehož prosazení může užít i jiných prostředků, než je zakotvení neslučitelnosti funkcí.
48. Napadená ustanovení snižují motivaci k souběžnému zastávání funkce poslance, senátora či člena vlády a uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku, a jsou tak způsobilá snížit počet případů, kdy ke kumulaci těchto funkcí dochází. Podporují tedy větší míru oddělenosti státní moci vykonávané Parlamentem a vládou a územní samosprávy, a sledují tudíž legitimní cíl.
49. Konečně je třeba konstatovat, že napadená úprava je s oběma cíli racionálně spojena. Není-li souběh funkcí odstraněn, vedou napadená ustanovení alespoň k úspoře finančních prostředků územních samosprávných celků. Námitka navrhovatelky, že v některých případech může územní samosprávný celek rozhodnout, že příslušná funkce bude nově neuvolněná, a v takovém případě s ní může spojit odměnu až ve výši 0,6násobku (bod 8 výše), na tom nic nemění. Zaprvé by byl tento postup důsledkem rozhodnutí samosprávy, k němuž je oprávněna, přičemž napadená ustanovení nemají za cíl regulovat odměnu neuvolněných členů zastupitelstev. Zadruhé, i odměna ve výši 0,6násobku je zjevně nižší než plná odměna, a i v tomto případě by tak bylo dosaženo cíle v podobě úspory finančních prostředků, byť v menší míře. I při zohlednění tohoto možného dopadu napadených ustanovení by tedy bylo možné shledat racionální spojení mezi sledovaným cílem a užitým prostředkem. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že při změně funkcí na neuvolněné mohou být poskytovány členům zastupitelstev další odměny za výkon funkce člena řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, v níž má územní samosprávný celek podíl (bod 8 výše), nicméně tyto odměny nejsou předmětem regulace napadenými ustanoveními; tato námitka nic nemění na závěru, že napadená ustanovení jsou racionálně spojena s cílem spočívajícím v úspoře finančních prostředků územních samosprávných celků vynakládaných na odměny uvolněných členů zastupitelstev, u nichž došlo k souběhu funkcí.
50. Napadená ustanovení jsou dále způsobilá, vzhledem k tomu, že znevýhodňují souběžný výkon funkcí v samosprávě a moci zákonodárné či výkonné snížením odměny uvolněného člena zastupitelstva, omezit množství případů, kdy k souběhu těchto funkcí dochází. Jsou tedy racionálně spojena s cílem spočívajícím v posílení personálního aspektu vertikální dělby moci.
51. Je věcí uvážení zákonodárce, že se rozhodl užít právě tento prostředek a nepřistoupil například k širší působnosti vztahující se obecně na odměny členů zastupitelstev územních samosprávných celků nebo že nezvolil cestu zakotvení inkompatibility funkcí. Na iracionalitu právní úpravy z toho v každém případě usuzovat nelze.
52. Napadená ustanovení tak obstála v testu racionality, a neporušují tedy právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny.