VIII./a
Pravomoc k vydání vyhlášky podle čl. 79 odst. 3 ve světle čl. 62 písm. d) Ústavy
43. Ústavní soud ve své dřívější judikatuře [nález ze dne 9. října 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57); nález ze dne 20. října 2004 sp. zn. Pl. ÚS 52/03 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)] vyložil pojmový rozdíl mezi pravomocí a kompetencí orgánu veřejné moci. V pozdějším z výše uvedených nálezů uvedl, že "[p]ravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci. Pod tímto úhlem pohledu je třeba vykládat čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to tak, že pravomoc ministerstev a jiných správních úřadů, popřípadě orgánů územní samosprávy, vydávat odvozené sekundární právní předpisy je založena právě již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jedná se o právní normu, která v obecné rovině zakládá pravomoc orgánů exekutivy k tvorbě sekundárních právních norem za podmínky, že realizace této pravomoci je konkretizována v zákoně ve vztahu k určité kompetenci (k určité zákonem vymezené části výkonu státní moci). Jinými slovy, pravomoc exekutivy vydávat podzákonné právní normy je založena přímo v Ústavě, nikoliv v úpravě zákonné. Zákonné zmocnění, které odpovídá požadavkům uvedeným v čl. 79 odst. 3 Ústavy, je pak naplněním této pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence).".
44. Dále Ústavní soud konkretizoval i pohnutky k výše uvedeným úvahám: "Důvodem zakotvení této pravomoci přímo v Ústavě je skutečnost, že se jedná o klíčovou otázku dělby moci mezi mocí legislativní a exekutivní v oblasti normotvorné. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy tak na jedné straně vytváří pravomoc exekutivy k odvozené normotvorbě a stanoví tak vlastně její limity ve vztahu k moci zákonodárné, na druhé straně je třeba toto ustanovení vnímat tak, že rovněž poskytuje ochranu moci výkonné před protiústavními zásahy ze strany moci zákonodárné. Dovedeno do důsledku, pokud by normotvorná pravomoc exekutivy byla konstituována toliko zákonem, byla by v přímé dispozici zákonodárce, čímž by moc zákonodárná sama o sobě mohla zasahovat do pravomoci orgánů moci výkonné, například tak, že by takovou pravomoc exekutivě zcela odňala.". I pozdější judikatura Ústavního soudu v řízení o návrhu na zrušení jiného právního předpisu z naznačené koncepce vychází (srov. např. nález ze dne 16. prosince 2008 sp. zn. Pl. ÚS 28/06, publ. pod č. 69/2009 Sb.; nález ze dne 26. května 2009 sp. zn. Pl. ÚS 40/08, publ. pod č. 241/2009 Sb.).
45. V žádné z uvedených věcí nebyl Ústavní soud konfrontován otázkou výkladu čl. 62 písm. d) Ústavy ve vztahu k normotvorné kompetenci exekutivy a své dosavadní závěry formuloval ve vztahu k aktům exekutivy z jiných ústavněprávních hledisek (zejm. čl. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny, ochrana základních práv aj.). Ustanovení článku 62 písm. d) Ústavy stanovuje, že prezident republiky [...] pověřuje vládu, jejíž demisi přijal nebo kterou odvolal, vykonáváním jejích funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády (kurzíva Ústavní soud). Navrhovatel z výkladu pojmu "prozatímně" v kontextu "principů parlamentarismu" dovozuje v zásadě správně ústavní omezení vlády, která se netěší důvěře Poslanecké sněmovny, resp. omezení ministerstev, která jsou řízena členy takové vlády.
46. V první řadě považuje Ústavní soud za nutné rozlišit, nakolik se navrhovatelovy námitky váží k normotvorné činnosti vlády (čl. 78 Ústavy) a nakolik k normotvorné činnosti ministerstev (čl. 79 odst. 3 Ústavy), neboť sám navrhovatel tuto distinkci hlouběji nereflektuje. Vláda a ministerstva jsou totiž exekutivními útvary - s ohledem na ústavní úpravu pravomoci vydávat podzákonné právní předpisy - podstatně odlišnými.
47. Zatímco vládaje v čl. 78 Ústavy zmocněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích, aniž by však k takovému aktu potřebovala výslovné zákonné zmocnění, ministerstva a jiné správní úřady tak mohou dle čl. 79 odst. 3 Ústavy činit na základě zákona, v jeho mezích a toliko, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
48. Z tohoto pohledu tedy Ústavní soud důsledně odlišuje postavení vlády na jedné straně a ministerstev na straně druhé, byť oba tyto orgány čerpají pravomoc k vydávání prováděcích předpisů přímo z Ústavy. Ústavní soud zároveň zdůrazňuje, že předmětem posouzení v této věci není primárně otázka obecného (negativního či pozitivního) stanovení pravomocí vlády, která vládne (dosud nebo již) bez důvěry Poslanecké sněmovny.
49. K postavení samotné vlády se v této věci Ústavní soud vyjadřuje toliko s ohledem na konkrétní námitky navrhovatele. Především je zřejmé, že takové omezení normotvorby neplyne z explicitního textu Ústavy, a to ani ve vztahu k vládě ani ve vztahu k ministerstvu a jinému správnímu úřadu. Institut pověření vlády "v demisi" prozatímním výkonem jejích funkcí dle čl. 62 písm. d) Ústavy vychází z koncepce nutnosti permanentního působení výkonné moci, kdy v právním státě není žádoucí, aby kterákoliv moc ve státě nebyla po určitou dobu svým vrcholným orgánem vykonávána.
50. Koncept předem omezené pravomoci prozatímní vlády, typicky vyloučením určitých aktů z její pravomoci, v sobě nese riziko, že rigidní - nebo při stanovení mezí relativních (či neurčitých) naopak nejisté - hranice takového omezení ztíží řádné fungování celé moci výkonné, a to jak při plnění každodenních úkolů, tak při plnění mezinárodních závazků, zejm. těch plynoucích z členství v Evropské unii a v dalších mezinárodních organizacích. Toto nebezpečí nabývá na významu v případech, kdy ke jmenování prozatímní vlády dochází častěji nebo kdy je takový dočasný orgán nucen fungovat delší dobu.
51. Oproti tomu nelze opomenout argumenty opačné, které se opírají především o praktický význam odpovědnosti vlády Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), projevující se mimo jiné v institutu vyslovení "důvěry" (čl. 68 odst. 3 Ústavy). Je zřejmé, že oproti vládě s plnou důvěrou Poslanecké sněmovny je v otázce legitimity a politického oprávnění vláda prozatímní po nezískání důvěry (čl. 68 odst. 3 Ústavy), ale i vláda, které byla posléze vyslovena nedůvěra (čl. 72 odst. 1 Ústavy), v pozici odlišné. Vlády v obou těchto situacích totiž nenesou plnou ústavní odpovědnost a nevystavují se již hlavní sankci ze strany Poslanecké sněmovny, kterou je právě (další) vyslovení nedůvěry. Nepoužitelným je tudíž jeden z hlavních instrumentů systému brzd a protivah, které zajišťují vyvážené vztahy mezi mocemi a jejich vzájemnou kontrolu. Rovněž politický mandát vlády je zpochybněn, neboť ani v jednom zvýše uvedených případů nelze spolehlivě hovořit o reflexi politických zájmů většiny voličů (na půdorysu rozložení politických sil v Poslanecké sněmovně). Konečně lze argumentovat i obavami z účelových kroků prozatímní vlády, které by při zneužití pravomocí mohly vést k prodlužování své vlastní existence.
52. Pro futuro Ústavní soud podotýká, jakkoliv se v této věci jedná o závěr reagující především na širší námitky navrhovatele, že výše nastíněné obecné úvahy týkající se postavení samotné prozatímní vlády jsou nutně ústavně omezujícím faktorem, který se musí projevit restriktivním přístupem k výkonu jak pravomoci vydávat nařízení dle čl. 78 Ústavy, tak při dalších aktech vládnutí, zejména pokud by nesly zásadní a nevratné důsledky.
53. Avšak konkrétní a všeobecně aplikovatelné meze plynoucí vládě či ministerstvům z pověření dle čl. 62 písm. d) Ústavy (přesněji z jejich vztahu odpovědnosti k Poslanecké sněmovně) nelze stanovit s konečnou platností na základě abstraktních (až spekulativních) úvah, nýbrž toliko s přihlédnutím k aktuálním okolnostem případu předloženého Ústavnímu soudu v budoucnu a právě konkrétním vztahům mezi mocí výkonnou a zákonodárnou. Závěry Ústavního soudu tak vždy budou muset reagovat na různorodost (nepředvídatelnost) právních či právně-politických aktů orgánů exekutivy.
54. V této souvislosti nemůže Ústavní soud opomenout, že charakter jednání orgánů moci výkonné, přičemž samozřejmě sebekontrola jakékoliv státní moci je žádoucí, je rovněž dán proměnlivým stupněm právní a politické kultury ve státě a celé společnosti, což se může projevit výrazně např. i v eventualitě politického sebeomezení vlády, jež sama zohlední politické rozložení sil, resp. svou faktickou legitimitu. Ostatně ani vláda s plnou důvěrou Poslanecké sněmovny nemůže se svou pravomocí vydávat nařízení nakládat libovolně, nýbrž toliko v intencích prováděného zákona, resp. Ústavy. Ani zmocnění ministerstva dle čl. 79 odst. 3 Ústavy nesmí být zneužito k jiným cílům, než Ústava a zákon předpokládají, zejména pak v ústavní rovině k jakékoliv normotvorné konkurenci mezi mocí výkonnou a zákonodárnou, v praktické rovině k politickému boji.
55. Při hodnocení legitimity a mezí ústavního zmocnění v konkrétním případě budou rovněž hrát významnou roli i postupně zformované ústavní zvyklosti. Každopádně teprve dlouhodobě praktikovaný ústavní postup, který odpovídá hodnotovému a institucionálnímu konsenzu ústavních orgánů a opakovaně potvrzuje určitou interpretaci ustanovení Ústavy, lze považovat za ústavní zvyklost, kterou by se daly kroky prozatímní vlády poměřovat. Ta však nyní ze skutečností, které byly Ústavnímu soudu předloženy, dostatečně konkrétně neplyne.
56. Tomu, že by vztahy mezi prozatímní vládou a Poslaneckou sněmovnou byly ovládány dostatečně konkrétně artikulovanými ústavními zvyklostmi, nenasvědčuje ani historický pokus českého ústavodárce, který zakotvení konkrétních omezení pro prozatímně pověřenou vládu i členy této vlády řízená ministerstva zvažoval. Příslušný návrh novely Ústavy včetně doplnění jejího čl. 75, dle něhož by taková vláda mohla činit "pouze opatření, která nesnesou odkladu", však nebyl přijat (sněmovní tisk č. 359 z roku 1999; předloha schválena Poslaneckou sněmovnou dne 28. ledna 2000, zamítnuta Senátem dne 29. března 2001).
57. Přes výše uvedené konstatování existence ústavně omezujících faktorů ve vztahu k vládě prozatímně pověřené dle čl. 62 písm. d) Ústavy není řešením vládní krize přenášení politické kontroly prozatímní exekutivy na Ústavní soud, jehož pravomoci zejm. ve vztahu k přezkumu normotvorby exekutivy, případně ve vztahu k rozsahu kompetencí státních orgánů, jsou v Ústavě taxativně vymezeny. Režim prozatímní vlády klade odpovědnost především na samotnou Poslaneckou sněmovnu, které je tak dán (časový) prostor k vytvoření dostatečné politické většiny pro vyslovení důvěry nové stabilní vládě. Výkon poslaneckého mandátu totiž není v libovolné dispozici poslance nebo politické strany, nýbrž musí být směřován k naplnění Ústavy, resp. jí předpokládaných postupů. Ústavní soud v obdobné souvislosti hovoří o "ústavním tlaku na spojení vyslovení nedůvěry (resp. odepření vyslovení důvěry) vládě s vědomím ústavních důsledků v případě absence nové parlamentní většiny schopné vytvořit vládu" (nález ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. US 27/09, publ. pod č. 318/2009 Sb.).
58. Ani při postupu prezidenta podle dle čl. 62 písm. d) Ústavy nejsou dotčeny - nemohou být opomenuty - zbývající kontrolní mechanismy, kterým je ministr z Ústavy podřízen. "Nositelem ústavně politické odpovědnosti za činnost ministerstva je příslušný ministr, který je v tomto směru kontrolován běžnými prostředky parlamentní demokracie, jako jsou interpelace (čl. 53 odst. 1, 2 Ústavy), citační právo Poslanecké sněmovny a jejích orgánů nebo vyšetřovací komise (čl. 30, čl. 38 odst. 2 Ústavy). Dalším kontrolním mechanismem, kterým je sledována činnost a volán k ústavněprávní odpovědnosti ministr, je i možnost jeho odvolání z funkce. Podle čl. 74 Ústavy tento kontrolní mechanismus přísluší předsedovi vlády (návrh na odvolání ministra) a prezidentovi republiky (odvolání samotné)," jak uvedl Ústavní soud již v nálezu ze dne 13. září 1994 sp. zn. Pl. ÚS 9/94 (N 40/2 SbNU 7; 207/1994 Sb.).
59. Zvláště ve vztahu k normotvorné pravomoci ministerstva řízeného ministrem, který je členem vlády pověřené dle čl. 62 písm. d) Ústavy, Ústavní soud dále konstatuje, že určujícími aspekty posouzení věci je konstrukce ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy, které má jiný účel než generální zmocnění vlády dle čl. 78 Ústavy, a charakter zákonné zmocňovací normy (část VIII./b nálezu).
60. V nyní posuzovaných souvislostech totiž nelze pominout tato specifika podzákonné normotvorby ústředních orgánů státní správy, která již sama o sobě jako restrikce ve vztahu ke zmocnění působí:
a) Prostřednictvím podmínky zákonného zmocnění (čl. 79 odst. 3 Ústavy) je existence či neexistence takového zmocnění vždy v dispozici zákonodárce. V tomto ohledu - při respektu k vyvažování vztahů mezi mocí výkonnou a zákonodárnou - zde není naléhavá potřeba vyvozovat zvláštní ústavní omezení ministerstva či jiného správního orgánu pro jejich podzákonnou normo-tvorbu v ústavním pořádku, když rozhodnutí o existenci či neexistenci konkrétního zmocnění vždy závisí na vůli zákonodárce. Je to výhradně Parlament, který v konkrétní věci shledá nezbytnost, příp. vhodnost vydání podzákonného předpisu pro řádné provedení zákona. Přiznání či případně odebrání takového zmocnění nesleduje (nemá sledovat) jiné cíle než řádné provedení zákona, přičemž tento jediný obecný cíl je z podstaty věci nezávislým na ústavních (politických) vztazích mezi Parlamentem a vládou. Zákonné zmocnění dle své konkrétní formulace obsahuje více či méně v praxi povinnost zmocněného orgánu prováděcí předpis vydat (část VIII./b nálezu), aby zákon mohl vyvolávat zamýšlené účinky.
b) Zákonem vymezená specialita takové normotvorby svědčí pro odlišné funkční pojetí [srov. též dílčí vymezení působnosti ministerstev oproti "řídící, kontrolní a sjednocovací" úloze vlády dle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "kompetenční zákon")]. Při respektování dělby moci (restriktivní výklad zákonného zmocnění) a principu právní jistoty je (a má být) zmocnění pro vydání právního předpisu natolik přesné a konkrétní co do svého rozsahu, obsahu a účelu, že ministerstvo či jiný správní orgán nemá možnost se od zákonných limitů odchýlit a uplatnit tak např. svou vlastní právní (politickou) vůli vzdor Parlamentu. Takový požadavek na zákonné zmocnění, aby co nejpřesněji vymezovalo obsah, účel a rozsah úpravy lze dovodit z principu předvídatelnosti práva založeného na čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. např. nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. Nerespektování některého ze tří prvků zmocňovací normy vede k závěru o nedostatku zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu.
c) Ministerstva a jiné správní úřady nemají přímou existenční vazbu - na rozdíl od vlády - na politickou vůli (důvěru) Poslanecké sněmovny. Ministr je odpovědný vládě, Poslanecké sněmovně toliko zprostředkovaně. Pro zásadně odlišné postavení vlády na jedné straně a ministerstev a jiných správních úřadů na straně druhé v pojednávané otázce podzákonné normotvorby svědčí i systematika Ústavy, resp. zařazení ministerstev ve vztahu k ústavnímu zmocnění v čl. 79 odst. 3 Ústavy na stejnou úroveň jako "jiné správní úřady". Pokud by existence vládní krize s následným postupem prezidenta dle čl. 62 písm. d) Ústavy měla znamenat ústavněprávní omezení normotvorné pravomoci dle čl. 79 odst. 3 Ústavy, z něhož ústavní základ své pravomoci čerpají výše uvedené orgány, musela by se (hypoteticky) uvedená omezení dotknout všech těchto orgánů, které jsou z hlediska zmocnění k vydávání předpisů v postavení totožném. Za stejných (ústavních) podmínek jako ministerstva přitom vydávají podzákonné předpisy i uvedené "jiné správní úřady", resp. "ústřední orgány státní správy" (§ 2 odst. 1 kompetenčního zákona). Jmenování předsedy takového úřadu činí prezident na návrh vlády (Český statistický úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže) nebo vláda sama (§ 2 odst. 3 kompetenčního zákona) bez další ingerence Poslanecké sněmovny. Ani normotvorná pravomoc těchto ústředních orgánů státní správy na úrovni ministerstev není Ústavou podmíněna existencí vlády, která získala důvěru Poslanecké sněmovny dle čl. 68 odst. 3 Ústavy. To samozřejmě při zachování standardních restrikcí, které jsou na podzákonnou normotvorbu kladeny.
61. Z výše uvedeného uzavírá Ústavní soud, že ústavně zakotvená pravomoc ministerstva k vydávání podzákonných právních předpisů dle čl. 79 odst. 3 Ústavy není ex constitutione zvláštním způsobem omezena - co do rozsahu a obsahu - za situace, kdy je ministerstvo řízeno ministrem, který je členem vlády prozatímně pověřené výkonem jejích funkcí dle čl. 62 písm. d) Ústavy. Pro posouzení každého individuálního případu (normativního aktu) se však vždy důsledně uplatní obecné požadavky na delegovanou normotvorbu, která se musí pohybovat toliko v restriktivně interpretovaných mezích obsahu, rozsahu a - zejména - účelu zmocňovací normy. Tímto postupem lze vyloučit takové normativní akty ministerstva, které by sledovaly jiný účel než řádné provedení zákona a do právního předpisu by např. zahrnovaly takový (politický) obsah, který by se příčil ústavněprávnímu sankčnímu účelu předchozího nevyslovení důvěry (čl. 68 odst. 3 Ústavy), resp. vyslovení nedůvěry (čl. 72 odst. 1 Ústavy) takové následně prozatímně jmenované vládě. Tyto skutečnosti se promítnou i do referenčních hledisek při eventuálním řízení před Ústavním soudem, jehož judikatura může v budoucnu bezpochyby v konkrétních případech přispívat k limitování prozatímně pověřených vlád.