VIII.
Vlastní meritorní přezkum
53. Navrhovatelka napadá jako protiústavní ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., která se týkají jak soukromého, tak veřejného (státního) financování politických stran. V první oblasti jde o ustanovení zakotvující hranici 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro přiznání stálého příspěvku politické straně a o ustanovení stanovící výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora na částku 900 000 Kč. Druhá oblast se týká ustanovení zakazujícího politické straně přijmout dary od jedné osoby v celkové roční výši nad 3 000 000 Kč. Třetí oblast představuje ustanovení omezující okruh přípustných poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky registrované na území České republiky. A konečně v oblasti čtvrté se navrhuje zrušení právní úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, která je napadena společně s celou právní úpravou politických institutů.
54. Ústavní soud předesílá, že nikterak nepřehlíží skutečnost, že část zástupců nauky stávající model financování politických stran dlouhodobě a setrvale kritizuje. Úkolem Ústavního soudu nicméně není posoudit, zda je zákonodárcem zvolený model optimální, nýbrž (toliko) zda je ústavně souladný, resp. zda působení jeho jednotlivých mechanismů ve svém souhrnu (již) nezpůsobuje ústavní deficity. Ústavní soud přitom vychází z již dříve vyslovené premisy [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94 ze dne 18. 10. 1995 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.)], že státní financování obecně je v souladu s Ústavou, že nicméně současně platí, že nesmí být nastaveno tak, aby a) znemožňovalo neparlamentním stranám v budoucnu reálně usilovat o parlamentní zastoupení (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), ale ani aby b) v důsledku velkorysých státních prostředků parlamentní politické strany zcela rezignovaly na (přirozenou) potřebu být v potřebné míře ukotveny v občanské společnosti a od členů této občanské společnosti čerpat část svých finančních prostředků (v této souvislosti Ústavní soud opakovaně poukazoval na čl. 20 odst. 4 Listiny - v podrobnostech viz níže).
55. Ve zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 Ústavní soud formuloval funkci politických stran coby "zprostředkujícího článku mezi občany a státem" s tím, že "slouží k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů a orgánů samosprávy". Ústavní soud zde uvedl, že z ústavního pořádku nelze dovodit důvody pro odmítnutí státní finanční podpory politických stran, ale zdůraznil, že tato podpora má své limity, mimo jiné plynoucí z principu volné soutěže politických stran v čl. 5 Ústavy, z čl. 2 odst. 3 Ústavy ("Státní moc slouží všem občanům ... ") a též z čl. 20 Listiny, včetně principu oddělení politických stran od státu. Ústavní soud navázal tím, že "částečná podpora politických stran je nepochybně přijatelná vzhledem k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí. Obecně vzato je však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat zdroje a podporu své činnosti v občanské struktuře společnosti. Příspěvek na činnost politických stran by neměl proto oslabovat úsilí politických stran o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů a stoupenců. Politické strany nemohou plnit svou funkci, jsou-li odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více než na podporu občanů".
56. V návaznosti na to je namístě připomenout, že státní financování politických stran představovalo v České republice původně (tedy v době přijetí zákona č. 424/1991 Sb. a v prvních letech jeho účinnosti) prostředek jisté korekce inherentní nerovnosti mezi těmi politickými stranami, jež vlastnily rozsáhlý majetek a (resp. nebo) měly k dispozici početnou členskou základnou na straně jedné, a těmi politickými stranami, jež ani jedním z toho nedisponovaly, pročež z tohoto úhlu pohledu nemohly být pouze na základě soukromého financování dostatečně konkurenceschopné. Rovněž v adekvátním historickém kontextu je přitom třeba vnímat v nálezech Ústavního soudu opakovaně akcentovaný odkaz na čl. 20 odst. 4 Listiny, tedy požadavek oddělenosti politických stran od státu. Opakovaně citované závěry totiž přijal Ústavní soud již v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94, tedy v rozhodnutí, ve kterém přezkoumával ústavnost zákonného ustanovení, jež umožňovalo Nejvyššímu kontrolnímu úřadu kontrolu financování politických stran jakožto soukromoprávních právnických osob. Současně je vhodné mít na zřeteli skutečnost, že čl. 20 odst. 4 Listiny je v prvé řadě nutno chápat jako reakci ústavodárce na znění čl. 4 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, ve znění účinném do 29. 11. 1989, (srov. např. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 489), tedy spíše jako jiné vyjádření zájmu na existenci plurality politických stran (sil), z nichž žádná natrvalo nesplývá se státem a jeho orgány, než jako vyjádření principu, ze kterého by bylo možno - bez dalšího (viz níže) - dovodit ústavněprávní omezení míry státního financování politických stran.
57. Ústavní soud totiž vychází z (potenciálně incidentně zpochybnitelného) předpokladu, že v rámci nabízející se škály možných modelů financování politických stran - a na tomto místě zdánlivě opouští některé premisy vyslovené v předchozích nálezech - nemůže být apriorně protiústavní žádný z myslitelných modelů, a to ani v případě zvolení jednoho z modelů "pólových"; tedy jak model výlučně státního financování politických stran, tak model, ve kterém státní pilíř absentuje, a politické strany jsou zcela odkázány na finanční prostředky, které získají od soukromoprávních subjektů, představují modely, jež nejsou - bez dalšího - ústavně nesouladné. Současně však nelze přehlížet, že přinejmenším obě krajní varianty skýtají taková - byť v rámci abstraktní kontroly ústavnosti stále ještě pouze teoretická - rizika pro fungování politického systému, že by právní úprava vskutku zakotvující jednu z nich patrně způsobovala protiústavní účinky. Úkolem zákonodárce v pluralitně demokratickém systému tak je (vhodně) vyvažovat pozitivní a negativní stránky obou těchto krajních variant, a to s vědomím, že posílením jedné složky systému financování politických stran (a tedy preferencí jejích nezpochybnitelných výhod) dochází "automaticky" sice k oslabení negativních důsledků opačné složky, ale současně i k oslabení jejích pozitiv (a tedy i ke zvýraznění neblahých důsledků posilované složky). Jinými slovy, vždy když se zákonodárce posunuje v rámci přijímání (nového či modifikovaného) modelu financování politických stran na pomyslném kontinuu od soukromého financování k financování státnímu, či zpět, vždy (opět s potenciálně představitelnou výjimkou) jde o "hru s nulovým součtem", neboť potlačovaná negativa jedné varianty současně - z povahy věci - nahrazují posílená negativa varianty druhé. V konkrétní rovině to tedy kupř. (stručně vyjádřeno) znamená, že v případě zpřísnění či omezení finančních zdrojů od soukromoprávních osob (nehledě nyní na to, zda v podobě darů či úvěrů a zápůjček) sice dochází ke snížení rizika, že daná politická strana bude pod neúměrným (a často navíc netransparentním) vlivem nevelkého počtu soukromoprávních subjektů sledujících své partikulární zájmy, současně to však zvyšuje riziko, že daná politická strana - neúměrně - posílí svoji závislost na státních příspěvcích, což může vyústit ve stav, kdy taková politická strana již nemá žádnou potřebu být v podstatné míře zakotvena v občanské společnosti (viz výše). Zároveň je nicméně namístě konstatovat, že ani takový důsledek nemusí - bez dalšího - způsobovat protiústavnost zákonné úpravy, neboť pokud by taková politická strana vskutku ztratila potřebnou oporu v relevantní části občanské společnosti, ztratila by (v poměrně krátké době) taktéž nárok na financování své činnosti z prostředků státu. Naproti tomu za apriorní "ideál" nemůže být považován ani stranický systém, ve kterém maximální možné množství finančních zdrojů politických stran pochází z členských příspěvků, neboť je empiricky doložitelné, že v takovém systému dochází k neúměrnému zbytnění významu členství v politických stranách, a to i v těch segmentech společnosti, jež by měly zůstat apolitické.
58. V rámci ústavněprávního přezkumu napadené právní úpravy se tedy Ústavní soud nezaměří na otázku, zda stávající model financování politických stran nevykazuje závažné deficity (jelikož takovou indikaci je v určité míře možné očekávat vždy, neboť je patrně těmto systémům imanentní), nýbrž toliko posoudí, zda tyto deficity jednotlivě nebo ve svém souhrnu nezpůsobují natolik závažné zásahy do volné soutěže politických stran, že dochází - z dlouhodobého hlediska - k ohrožení samotné podstaty čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
59. Klíčovou roli v rámci tohoto posouzení přitom má chápání významu a role tzv. malých či neparlamentních stran. Ústavní soud totiž vychází z předpokladu, že takové označení představuje časově podmíněný atribut každé politické strany (má-li být naplněn čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 20 odst. 4 Listiny), tedy - jinými slovy - že každá politická strana, jež je před jakýmikoli volbami, resp. před jakýmikoli volbami do Poslanecké sněmovny, označována jako mimoparlamentní, má (musí mít) možnost parlamentní zastoupení získat, disponuje-li potřebnou volební podporou, a stejně tak každá dosud parlamentní strana může (musí) o toto své postavení v relativně krátké době přijít, pokud již nezastupuje zájmy relevantní části elektorátu. Systém politických stran jev demokratickém právním státě systémem dynamickým, což stejně tak platí pro jeho jednotlivé účastníky, tedy politické strany. Přestože tedy nelze přehlížet, že v případě přijetí (modifikace) systému financování politických stran rozhodují politické strany prostřednictvím svých členů zastoupených v Parlamentu "ve vlastní věci", pročež jev tomto ohledu třeba daný systém k podanému návrhu přezkoumávat s maximální obezřetností, nelze současně ztrácet ze zřetele, že i když je zákonodárce v tomto ohledu "podjatý", členové Parlamentu v momentu přijetí právní úpravy stanovují pravidla toliko pro futuro, tedy fakticky určují pravidla pro situaci (determinovanou budoucími výsledky voleb), jejíž podstatné kontury nejsou s to přesně předjímat, a tedy v době přijímání takové právní úpravy rozhodují - cum grano salis - pod jistým "závojem nevědomí"; žádný z aktérů totiž (opět za předpokladu, že nedochází k porušení čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 20 odst. 4 Listiny) nemůže mít jistotu, že jeho volební zisk (procento získaných hlasů a mandátů) bude přinejmenším stejný jako v předchozím volebním období.
60. Z předestřených důvodů nepovažuje Ústavní soud při zkoumání důvodnosti posuzovaného návrhu za podstatnou otázku, zda stávající model financování politických stran působí vůči "menším" či neparlamentním stranám diskriminačně, neboť jistá míra nerovnosti těchto politických stran se stranami parlamentními je každému stranickému systému vlastní. Za podstatnou považuje pouze otázku, zda stávající systém financování nepoškozuje některé politické strany (bez dalších přívlastků) natolik, že jim fakticky znemožňuje adekvátním způsobem (tedy ideálně na půdě Parlamentu) reprezentovat zájmy té - nikoli marginální - části společnosti, k jejichž ochraně a hájení taková politický strana vznikla a funguje. V této spojitosti přitom Ústavní soud vychází z premisy, že každá politická strana byla - z dlouhodobého hlediska - založena proto, aby její členové byli zvoleni do normotvorných orgánů veřejné moci (viz slova "na vytváření zákonodárných sborů a orgánů vyšších územních samosprávných celků a orgánů místní samosprávy" v § 1 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb.); a contrario se proto musí uplatnit (vyvratitelná) domněnka, že politická strana, jež dlouhodobě není s to získat v těchto orgánech relevantní zastoupení, o takové zastoupení buď neusiluje, pročež postrádá materiální znak politické strany (z hlediska možné klasifikace pak spíše jde o určité zájmové sdružení), anebo o něj usiluje neúspěšně, a při posouzení ústavní konformity daného modelu financování politických stran je třeba považovat takové politické strany za irelevantní v tom smyslu, že jejich neschopnost překročit určitý minimální práh nemůže indikovat porušení principu volné soutěže politických stran. V rámci těchto úvah totiž Ústavní soud vychází z (taktéž jistě ad hoc vyvratitelného) předpokladu, že v každém pluralitním systému politických stran existuje pouze omezené množství smysluplných štěpících (konfliktních) linií (jejichž výskyt z hlediska teorie vede ke vzniku jednotlivých politických stran), a proto je namístě vyjít z následující množiny předpokladů: politická strana, která reprezentuje relevantní zájem vycházející z některé ze smysluplných konfliktních linií, musí mít z dlouhodobého hlediska možnost získat parlamentní zastoupení, přičemž současně platí, že politická strana, která dlouhodobě není schopna parlamentní zastoupení získat, buď nereprezentuje zájem vycházející z relevantní štěpící linie, nebo takový zájem sice sleduje, ovšem totožný či obdobný zájem již reprezentuje jiná v Parlamentu zastoupená politická strana (či strany). V případě posledních dvou typů politických stran je dle názoru Ústavního soudu (opět čistě prizmatem otázky ústavnosti platné úpravy financování politických stran) namístě (vyvratitelná) domněnka, že k existenci takto definovaných (klasifikovatelných) politických stran není nutno přihlížet, neboť jejich neschopnost překročit minimální zákonem stanovenou hranici není sama o sobě pro ústavněprávní přezkum podstatná, a to právě proto, že jejich dlouhodobá neúspěšnost má zjevně původ v přirozeném charakteru stranickopolitické soutěže, nikoliv v nastavení modelu financování politických stran. Jinými slovy, existence uvedených typů politických stran není důsledkem právní úpravy, ale je důsledkem nezájmu občanů (voličů) o jejich program a kandidáty.
61. Z předestřených hledisek tedy Ústavní soud hodnotil napadenou právní úpravu, pročež je ke čtyřem jednotlivým oblastem napadené právní úpravy namístě konstatovat následující.