VII.
Základní východiska přezkumu napadené právní úpravy
46. V rámci zkoumání důvodnosti předloženého návrhu Ústavní soud předesílá, že napadenou právní úpravu nelze zkoumat izolovaně, ale pouze striktně komplexně (a kontextuálně), tedy že je třeba přihlížet i k ostatním (nenapadeným) ustanovením zákona č. 424/1991 Sb. a rovněž tak ke všem relevantním ustanovením právního řádu týkajícím se - přímo či nepřímo - otázky financování politických stran. Brát v potaz je tak nutno kupř. nejen ta ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "volební zákon"), jež garantují vybraným politickým stranám podstatnou část zdrojů jejich financování, nýbrž stejně tak i ta ustanovení novelizujícího zákona č. 302/2016 Sb., jimiž byla vedle navrhovatelkou napadených ustanovení vložena do zákona č. 424/1991 Sb. například i ustanovení zřizující Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Nadto Ústavní soud přihlížel k proměňujícím se okolnostem volné soutěže politických stran, resp. empirickým skutečnostem, tedy k faktickým - byť dílčím a krátkodobým - výsledkům aplikace napadené právní úpravy.
47. Ústavní soud vychází při meritorním přezkumu napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. z několika základních ústavních principů a úvah klíčových pro ústavně konformní regulaci financování politických stran.
48. V souladu s čl. 5 Ústavy je politický systém České republiky založen na svobodném a dobrovolném vzniku politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
49. Ze stejného ustanovení Ústavy vyplývá požadavek na ochranu a zaručení volné soutěže politických stran respektujících tyto hodnoty. Podle čl. 22 Listiny pak zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Volnost a svoboda soutěže obnášejí i principiální rovnost šancí politických stran uspět v prostředí politického života, tedy zejména v procesu voleb do zastupitelských orgánů, včetně komor Parlamentu. Jde o integrální princip současného ústavního systému, bez něhož by volby nebyly volbami skutečnými - způsobilými plnit svou funkci být "jedním z nejvýznamnějších prostředků politické legitimace" v demokratickém státě a naplňovat smyslem ústavní princip vlády na čas a možnosti politické menšiny stát se většinou. Volná soutěž politických stran je totiž inherentně spojena s trváním tzv. moderní demokracie, jejímž předpokladem "je ověřitelnost politického konsenzu ve společnosti a čas od času anebo v případě naléhavé potřeby jeho nová formace. Důsledkem principu ověřitelnosti je, že každá vláda je 'vládou na čas', po jehož uplynutí má lid znovu rozhodovat o tom, koho pověří vládou" (obě citace Klokočka, V. Politická reprezentace a volby v demokratických systémech. Praha: Aleko, 1991, s. 19 a 34). Požadavek ochrany politické menšiny nadto plyne i z druhé věty čl. 6 Ústavy, vyjadřující imperativ ústavodárce, že rozhodování většiny dbá ochrany menšin. Smysl tohoto ustanovení zavazujícího zákonodárce, tedy aktuální politickou většinu, spočívá i v uchování reálné šance, aby se politická menšina mohla po příslušném čase opět střetnout s dalšími soutěžícími a v podmínkách volné a rovné soutěže měla šanci stát se většinou.
50. Z čl. 20 odst. 4 Listiny pak plyne příkaz oddělení politických stran a politických hnutí (jakož i jiných sdružení) od státu. Financování politických stran ze státních prostředků je však v určité míře přípustné, protože reflektuje jejich význam pro reprezentativní demokracii. Stát je ovšem v takovém případě povinen postupovat v souladu s principem zachování volné soutěže politických stran a rovnosti jejich šancí, tedy nastavením podmínek státního financování nevytvářet nepřiměřené zásahy do takové soutěže. Stejně tak je povinen postupovat souladně i s principem svobodného vzniku politických stran, tedy podporou (stávajících) politických stran ze státního rozpočtu a dalšími pravidly financování politických stran nepřiměřeně neztěžovat vznik nových politických stran.
51. Právní úprava financování politických stran musí odrážet i respekt k principu rovnosti aktivního a pasivního volebního práva všech občanů České republiky dle čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 18, 19 a 102 Ústavy. Respekt státu (zákonodárce) vůči těmto principům přitom v oblasti právní úpravy financování politických stran má vést k - přiměřené - podpoře otevřenosti politického systému i pro menšinové směry či názory, tedy umožnit i dosud marginálním politickým entitám podstoupit pokud možno maximálně rovnou (férovou) soutěž myšlenek a idejí, tedy pokud možno rovnou volební soutěž pro všechny zúčastněné aktéry. Respektování těchto základních principů přitom má vést nejen k pestrosti politické debaty, ale i k možnosti určité kultivace politických vyjádření těch, kteří by jinak zůstali mimo relevantní politickou sféru. Současně tím mají být naplněny (či alespoň aproximovány) ideály politického občanství (v tomto kontextu ve smyslu vědomí, že hodnota každého občana pro demokratický systém státu je stejně důležitá jako hodnota občana jiného), což via facti představuje bazální předpoklad udržení legitimity celého politického systému, neboť bez toho nutně slábne vůle jednotlivce participovat na politickém životě ve státě, což se konsekventně odráží právě v postupné erozi legitimity politického systému jako celku. Přístup státu, který v úpravě financování politických stran princip rovnosti volebního práva dostatečně nezohledňuje, proto potenciálně vede k závěru části občanů, že výběr volených zástupců ztrácí svůj elementární smysl, a tedy k neochotě významné části elektorátu vůbec se účastnit samotného volebního aktu. Takové možné důsledky přitom jednak ohrožují potřebnou legitimitu daného politického systému, jednak mohou vést k nezamýšlené dlouhodobé marginalizaci takto upozaďovaných (vytěsňovaných) voličů, jejichž postupná radikalizace může u nich (logicky) vyústit v zavržení základních hodnot stávajícího ústavního zřízení.
52. Úlohou Ústavního soudu je v souladu s čl. 83 Ústavy soudní ochrana ústavnosti. V oblasti přezkumu právních norem regulujících financování politických stran Ústavní soud vstupuje do terénu, v němž má kontrolovat Parlament, jenž je z velké většiny obsazen právě představiteli politických stran, tedy členy právnických osob, jichž se tato právní úprava bezprostředně týká. Právě toto specifikum napadené právní úpravy je proto třeba v potřebném rozsahu v rámci abstraktní kontroly ústavnosti zohledňovat, tedy sice na straně jedné respektovat poměrně značně široký prostor uvážení zákonodárce ohledně nastavení jednotlivých parametrů systému financování politických stran, na straně druhé však a priori nepřehlížet ani - imanentní - riziko, že si parlamentní politické strany přizpůsobí zákonné podmínky financování politických stran tak, aby odpovídaly striktně jejich zájmům, a to na úkor stran v Parlamentu nezastoupených, čímž mohou zásadně ovlivnit podobu politické soutěže. V tomto světle a s tímto vědomím je proto úlohou a povinností Ústavního soudu podrobit napadenou úpravu financování politických stran ústavněprávnímu přezkumu s cílem zjistit, zda tato právní úprava (ještě) garantuje naplňování klíčových ústavních principů a základních politických práv občanů.