IV.
Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení, replika navrhovatelky
17. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 4. května 2017 se týká jen formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy. Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 569 (vládní návrh) v prvním čtení dne 20. října 2015 a byl přikázán k projednání také ústavně-právnímu výboru a garančnímu kontrolnímu výboru. Oba výbory se jím zabývaly třikrát. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo ve dnech 12. dubna 2016 a 1. června 2016 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 569/7. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 29. června 2016 a návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen mimo jiné i ve znění pozměňovacích návrhů poslance Martina Plíška (týkajícího se omezení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů) a poslance Zbyňka Stanjury (který navrhl navýšení částky příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 855 000 Kč na 900 000 Kč).
18. Senát ve svém vyjádření ze dne 5. května 2017 uvádí, že návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 28. července 2016 a bylo mu přiděleno číslo tisku 309 (10. funkční období). Garančním výborem byl stanoven ústavně-právní výbor (jediný výbor, kterému byl návrh zákona přikázán), který Senátu doporučil schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát návrh zákona projednal dne 24. srpna 2016. V rozpravě vystoupil mimo jiné senátor Jiří Šesták, který se věnoval otázce omezení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček a upozornil, že hrozí nebezpečí "nerovné politické soutěže" a nepřímé diskriminace menších politických stran. Na to reagoval v obecné rozpravě ministr Jiří Dienstbier, který upozornil, že i dosavadní právní úprava, která okruh poskytovatelů úvěrů a zápůjček neomezovala, měla svá rizika, pokud jde o transparentnost a nezávislost na soukromých osobách. Uvedl, že omezení poskytovatelů úvěrů a zápůjček na instituce, které mají k půjčování peněz řádnou licenci, je tím nejtransparentnějším řešením. Poté, co proběhla obecná rozprava, bylo hlasováno o jediném podaném návrhu, jímž byl návrh garančního výboru schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl schválen hlasy 37 senátorů při účasti 62 senátorů, proti nehlasoval žádný senátor.
19. Vláda schválila svůj vstup do řízení usnesením č. 335 ze dne 3. května 2017 a navrhla zamítnutí návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. Ve vyjádření doručeném Ústavnímu soudu dne 6. června 2017 se vyslovila ke všem věcným oblastem napadených ustanovení.
20. K tvrzené protiústavnosti stanovení hranice pro přiznání stálého příspěvku vláda konstatuje, že danou záležitost řešil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03. Tvrzení navrhovatelky o nemožnosti menší strany proniknout do stávajícího politického systému se ziskem poslaneckého mandátu vláda rozporuje. Zmiňuje parlamentní účast Strany zelených po volbách v roce 2006, Věcí veřejných po volbách v roce 2010, dále parlamentní zastoupení Úsvitu přímé demokracie Tomia Okamury a návrat KDU-ČSL do Poslanecké sněmovny v roce 2013.
21. Vláda se stručně vyjádřila i k otázce protiústavnosti výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora. Vzhledem k tomu, že politický systém není uzavřený novým subjektům, vláda tvrdí, že ani v tomto případě není Ústava porušena. Vláda uvádí, že ačkoliv v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.) shledal Ústavní soud tehdejší výši příspěvku neústavní, učinil tak v souvislostech předcházejícího zrušení volebního příspěvku, který nepřiměřeně zvyšoval disproporci finanční podpory politických stran a směřoval k uzavření tehdejšího politického systému. Podle vlády v současnosti politický systém není uzavřený pro nové strany, novelizace zákona č. 424/1991 Sb. státní příspěvky parlamentním stranám nenavyšuje, a proto je situace jiná.
22. K poskytování darů mezi politickými stranami vláda zejména uvádí, že stanovení limitů pro dary fyzických a právnických osob je běžné v řadě evropských států a je odůvodněno potřebou zabránit nepřiměřenému vlivu jednotlivých donátorů na politickou stranu. Cílem je právě podpora volné soutěže politických stran chráněné čl. 5 Ústavy. Vláda dále uvádí, že navrhovatelka svým příkladem politické strany, pro niž se daný limit může zdát tíživý, nedokládá, že by šlo o rozšířenou praxi spolupráce politických stran (v rozsahu darů nad 3 000 000 Kč). Tento příklad tedy nemůže odůvodnit přítomnost určitého obecného zájmu na neexistenci podobného omezení, popř. jeho "rdousící efekt".
23. K problematice zápůjček a úvěrů poskytovaných bankami vláda argumentuje tím, že je nutno vycházet z relativního pojetí principu rovnosti. Podle vlády, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.)], to znamená, že ustanovení zákona je protiústavní tehdy, jestliže zakotvuje takovou nerovnost, která je zároveň porušením i jiného základního práva, a porušuje tím samu podstatu rovnosti, anebo tehdy, jsou-li rozdíly mezi právními subjekty stanoveny arbitrárně. Podle vlády však není ani jeden z těchto případů naplněn. Vláda předně argumentuje tím, že neexistuje žádné základní právo "získat úvěr nebo zápůjčku od nebankovního (nebo jiného) subjektu". Z tohoto důvodu není podle vlády porušena podstata rovnosti. Úvěrové financování politických stran lze vnímat jako hospodářskou činnost politické strany spadající do rámce čl. 26 odst. 2 Listiny, který umožňuje stanovit pro ni zákonem podmínky a omezení. Zároveň se lze tohoto práva domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí, protože spadá pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny.
24. Vláda dále konstatuje, že předmětné omezení na banky nelze považovat za arbitrární. Vláda předně odkazuje na důvodovou zprávu ke sněmovnímu tisku 569/0, který vyústil v zákon č. 302/2016 Sb. novelizující zákon č. 424/1991 Sb., podle níž je účelem novely "zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření strany ... ". Protože je postavení politických stran privilegované kvůli jejich roli v reprezentativní demokracii, je legitimní i zájem státu na průhledném financování politických stran. Pozměňovací návrh poslance Martina Plíška, který vedl k zúžení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky a obdobné instituce, naplňuje podle vlády účel posílení transparentnosti tím, že tito poskytovatelé jsou sami transparentní a efektivně kontrolovatelní. Podle vlády má tedy napadená úprava legitimní cíl, je racionální, není arbitrární a je i efektivní s ohledem na obecný dohled nad bankami a na tzv. zvláštní oprávnění Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, který může na základě § 38 odst. 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, požadovat informaci o jejich klientech. Identifikaci legitimního účelu právní úpravy považuje vláda za vhodnou jak k vyloučení namítané nepřímé diskriminace, tak k vyloučení porušení čl. 5 Ústavy.
25. Vláda k tomuto bodu ještě dodává, že případné zvýšení závislosti politických stran na jiných druzích financování lze brát i pozitivně jako apel k šetrnosti a uvážlivosti politických stran v jejich hospodaření a že je potřeba respektovat uvážení zákonodárce, který návrh zákona přijal a dopad zákona může posoudit v budoucnu. Vláda konečně s odkazem na ustanovení vyhlášky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, a vyhlášky č. 141/2011 Sb., o výkonu činnosti platebních institucí, institucí elektronických peněz, poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu, ve znění pozdějších předpisů, uvádí, že pravidla v nich uvedená zajistí vyloučení libovůle bank při poskytování úvěrů.
26. Ohledně namítané protiústavnosti právní úpravy politických institutů vláda uvádí, že záměrem zákonodárce bylo vytvořit podmínky pro etablování a dlouhodobě udržitelné fungování institucí, jež by měly posilující roli pro politické stranictví ve společnosti, a tím i pro stabilitu celkového politického systému. Vláda zdůrazňuje, že politické instituty svou náplní dle § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb. posilují základní charakteristiky demokratického politického systému a že veřejnost má možnost toto kontrolovat díky povinnosti politických institutů uveřejňovat výsledky své činnosti, jejichž povaha to umožňuje, způsobem umožňujícím dálkový přístup.
27. Vláda též podotýká, že poskytnutí příspěvku na činnost politického institutu je možné jen tehdy, má-li politický institut zapsán status veřejné prospěšnosti, což nesvědčí o tom, že by politické instituty mohly sloužit k narušování volné soutěže politických stran (pozn. Ústavního soudu: přijetím zákona č. 303/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti se zrušením statusu veřejné prospěšnosti, došlo ke zrušení ustanovení o zápisu statusu veřejné prospěšnosti).
28. Nastavení činnosti politických institutů je tedy podle vlády racionální stejně jako záměr zákonodárce politické instituty stanoveným způsobem finančně podpořit. Podle vlády jde o aspekt konceptu tzv. bránící se demokracie, čemuž nasvědčuje i inspirace zákonodárce v německé právní úpravě.
29. Podle vlády zákonodárce nevybočil ze svého prostoru uvážení, jestliže nárok na státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu navázal na volební výsledky jen do Poslanecké sněmovny, a nikoli dalších zastupitelských sborů. Vláda zde odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 a uvádí, že napadenou úpravu odůvodňuje postavení Poslanecké sněmovny jako nejvýznamnějšího zastupitelského sboru v České republice. Spojení s volebním úspěchem do Poslanecké sněmovny reflektuje dle vlády reálnou pozici politické strany v ústavním systému státu. Podle ní je tak pochopitelné, pokud zákonodárce odvozuje finanční podporu politickým institutům právě od zvolení do Poslanecké sněmovny.
30. Vláda dále koriguje tvrzení navrhovatelky, když připomíná, že dle napadené právní úpravy je příspěvek na činnost politického institutu poskytován i politické straně, která z Poslanecké sněmovny na jedno období "vypadla", a že se tedy zákon v tomto směru neodchýlil od německé inspirace. Kromě toho vláda podotýká, že navrhovatelka opomněla do výčtu stran, jež by byly oprávněny podporu na činnost politického institutu v současnosti obdržet, zahrnout KDU-ČSL.
31. S tvrzením navrhovatelky, že česká právní úprava politických institutů by neobstála tváří v tvář požadavkům německého Spolkového ústavního soudu na právní a faktickou nezávislost obdobných institucí na politických stranách a na absenci mezerovitosti ochranných prostředků proti narušení rovnosti šancí politických stran, vláda nesouhlasí. Připomíná, že politický institut nepředstavuje nový typ právnické osoby. Vzhledem k tomu, že politický institut je právnickou osobou odlišnou od politické strany a že se na něj uplatňují právní předpisy upravující příslušný typ právnické osoby (občanský zákoník, zákon o obchodních korporacích atd.), snižuje se i riziko mezerovitosti právní úpravy. Faktický stav nezávislosti ještě nelze podle vlády kvůli novosti této právní úpravy posuzovat ani presumovat.
32. Veřejná ochránkyně práv se rozhodla nevyužít svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení nevstoupila.
33. Navrhovatelka se ve své replice, doručené Ústavnímu soudu dne 24. srpna 2017, věnovala zejména vyjádření vlády. K úpravě 3% hranice hlasů pro přiznání stálého příspěvku a k výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora navrhovatelka na podporu svých tvrzení o neústavnosti současného modelu financování připojila další srovnání finanční podpory vybraných politických stran.
34. K omezení souhrnné výše darů částkou 3 000 000 Kč a jeho protiústavnímu dopadu na volnou soutěž politických stran navrhovatelka uvádí, že argument vlády, podle něhož praxe poskytování darů mezi politickými stranami není natolik častá, že by odůvodňovala odmítnutí limitu na dary obecně, je lichý. Podle navrhovatelky nemůže být případná nízká četnost výskytu určitého chování důvodem pro zhojení protiústavnosti.
35. K problematice úvěrů a zápůjček poskytovaných pouze bankami navrhovatelka uvádí, že trvá na protiústavním dopadu předmětného zúžení okruhu přípustných poskytovatelů na méně hospodářsky silné politické strany, protože jich se dané zúžení výrazně dotkne na rozdíl od zavedených politických stran. K námitce vlády, že omezení poskytovatelů na banky podporuje dosažení transparentnosti hospodaření politických stran, navrhovatelka odpovídá, že ačkoliv dosažení transparentnosti ve smyslu průhlednosti vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem úvěru je legitimní (a to i ve smyslu zajištění čistoty zdrojů poskytnutých prostředků), problém je v nepřiměřenosti zvoleného prostředku k dosažení daných cílů. Navrhovatelka podotýká, že nepřiměřenost tohoto prostředku lze ilustrovat i na vystoupení poslance Plíška, který při zdůvodňování předmětného pozměňovacího návrhu hovořil o vyloučení možnosti "financování pomocí úvěrů poskytnutých např. anonymní fyzickou osobou", ale jím navržené a zákonodárcem schválené znění je mnohem obecnější a nepřipouští žádné jiné poskytovatele než banky.
36. Navrhovatelka odmítá též argument vlády, že lze případné zvýšení závislosti politických stran na jiných formách financování, než jsou úvěry a zápůjčky, vnímat i jako podnět k tomu, aby politické strany měly menší výdaje. Podle mínění navrhovatelky se totiž potřeba snížit své výdaje citelněji dotkne právě těch politických stran, které nedisponují velkým majetkem a budou mít ztížený přístup k úvěrům, kdežto pro hospodářsky silné politické strany nebude relevantní. Navrhovatelka dále rozporuje i tvrzení vlády, že pravidla obsažená ve vyhlášce č. 163/2014 Sb. zajištují vyloučení libovůle v poskytování úvěrů bankami. Poukazuje zejména na to, že vyhláška umožňuje uplatnění jiného než standardního režimu poskytování úvěrů ve zvláštních případech (dle § 34 vyhlášky) a že financování politických stran je takovým případem. Nadto navrhovatelka argumentuje problematičností samotné přezkoumatelnosti rozhodnutí bank o (ne)poskytnutí úvěru politické straně.
37. Konečně k tvrzení vlády, že politické instituty neslouží k petrifikaci stávající stranické struktury, ale k upevnění demokratického systému, navrhovatelka uvádí, že demokratický charakter politického systému nemůže být upevněn tím, že jen politické strany vybrané velmi sporným způsobem získají další státní příspěvek. Podle ní jde o skrytou formu dalšího financování etablovaných politických stran.