I.
Skupina senátorů podala Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále také jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení některých ustanovení zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
Skupina senátorů se domáhá zrušení právní úpravy, která stanoví přechod pracovního poměru zaměstnanců-úředníků okresních úřadů, jejichž zrušení zákon, jehož vybraná ustanovení jsou navržena ke zrušení, předepisuje k 1. 1. 2003 podle čl. CXVII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb., na územní samosprávné celky (obce a města pověřené výkonem přenesené působnosti a kraje) bez vlastního rozhodnutí dotčených pracovníků a rovněž bez souhlasu příslušných samosprávných celků. Právní úprava, která nařizuje tuto změnu, je obsažena v bodech 2, 5 a 8 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. tohoto znění:
2. Práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců České republiky zařazených k výkonu práce v okresních úřadech (dále jen "zaměstnanec okresního úřadu") přecházejí z České republiky na územní samosprávné celky v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu stanovené tímto nebo zvláštním zákonem přecházejí do působnosti územních samosprávných celků.
5. V případě, že podle bodu 3 nedojde k dohodě nejpozději do 1. 9. 2002, stanoví počty a pravidla delimitace zaměstnanců na příslušné územní samosprávné celky nebo správní úřady na návrh přednosty okresního úřadu a s doporučením ředitele krajského úřadu Ministerstvo vnitra.
8. Ustanovení § 102 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 59 odst. 1 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), o stanovení počtu zaměstnanců územních samosprávných celků se na případy podle bodu 2 nepoužijí.
Skupina senátorů tvrdí, že touto úpravou zákonodárce porušil a omezil základní práva a zásady organizace veřejné moci zakotvené v čl. 8, čl. 79 odst. 3 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 9 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Charty místní samosprávy (dále také jen "Charta") a čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Skupina senátorů poukazuje na čl. 8 a 100 Ústavy, jež prohlašují samosprávné celky územními společenstvími občanů s právem na samosprávu formou podílu na výkonu veřejné moci prostřednictvím svých zástupců. Připomíná rozhodnutí Ústavního soudu (Pl. ÚS 1/96) a čl. 3 odst. 1 Charty, podle nichž místní samospráva je výrazem schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Sem patří i možnost stanovování počtů zaměstnanců samosprávy. Zásahy státu do této autonomie představují degradaci samosprávy do podoby před rokem 1989, modelu shora ovládaných národních výborů. Územní samosprávné celky jsou samostatné subjekty jednající svým jménem, jež nesou vlastní odpovědnost též jako zaměstnavatelé. Autonomní rozhodování o zaměstnancích určuje § 102 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 59 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Podle čl. 6 odst. 1 Charty jsou to místní společenství, jež si stanovují svou vlastní vnitřní strukturu podle svých potřeb. Autoritativní delimitace zaměstnanců narušuje autonomní hospodaření samospráv s vlastním majetkem, neboť je nutí použít jeho část na jejich odměňování. Stav místních financí přitom na zřetel nebere.
Skupina senátorů uznává, že územní samospráva není neomezená, může být do ní zasahováno k ochraně zákona a zákonem stanoveným způsobem. Napadená ustanovení zákona podle skupiny senátorů nejsou způsobilá přivodit přechod pracovněprávních vztahů podle § 249 zákoníku práce. Napadený bod 2 představuje obecnou deklaraci, na jejímž základě není žádná sukcese realizovatelná, což ostatně vyplývá z toho, že je účinný až od 1. 1. 2003. Přechod je proto možný jen na základě dohody (bod 3) nebo delimitace (bod 5). Proti dohodě nelze nic namítat. Naopak autoritativní delimitace (bod 5) představuje porušení ústavních zásad pro legislativní úpravu, neboť to není zákon, nýbrž Ministerstvo vnitra, kdo rozhodne o delimitaci pracovníků na jednotlivé samosprávné celky. Porušena je tak povinnost zákonodárce podle čl. 4 odst. 1 Listiny ukládat povinnosti jenom na základě zákona a v jeho mezích. Není splněn ani požadavek čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle nějž správní úřady mohou vydávat právní předpisy jen na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zákonodárce nestanovil meze této legislativní činnosti Ministerstva vnitra. Bod 5 upravuje "pravidla a počty". To podle skupiny senátorů znamená, že rozhodnutí ministerstva má normativní povahu. Ústavní soud již opakovaně konstatoval, že zákonodárce ani výkonná moc nemohou formami práva disponovat libovolně, nýbrž se musejí řídit směrnicí ústavodárce a požadavky transparentnosti, přístupnosti a jasnosti (nález č. 167/2000 Sb., ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publikován též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, str. 135 a pásl.). V daném případě tento požadavek splněn není, neboť není jasné, zda se rozhodnutí publikuje a komu se doručuje. Ze zákona nelze dovodit, na který územní samosprávný celek mají zaměstnanci přejít. V praxi rozhoduje přednosta okresního úřadu. Proti takovým rozhodnutím chybí opravné prostředky. Statní moc se tak uplatňuje v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť chybí zákonné meze regulace. Jde také o porušení čl. 101 Ústavy. Zásah do činnosti územních samosprávných celků má totiž být určen zákonem k jeho ochraně. Zrušení okresních úřadů není nutným důvodem zaměstnaní bývalých zaměstnanců státu.
Skupina senátorů poukazuje také na potřebu posoudit sporné instituty zákona č. 320/2002 Sb. z hlediska zaměstnanců. Zaměstnanci jsou delimitací zavázáni vůči jinému subjektu, pravděpodobně k výkonu práce v jiném místě a možná i jiného druhu bez své vůle. Závěr o nuceném charakteru takové práce nemění ani možnost výpovědi, neboť práci zaměstnanec bude muset vykonávat po dobu výpovědní lhůty. Navíc by mu nepříslušelo odstupné. Sporná úprava je proto v rozporu s čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 9 odst. 1 Listiny, jež zakazují nucené práce, a žádná z výjimek přitom není splněna. Uložení nucených prací navíc neurčuje zákon, nýbrž delimitační rozhodnutí.
Vzhledem k návaznosti na přechod pracovního poměru zaměstnanců okresních úřadů na územní samosprávné celky skupina senátorů navrhuje také zrušení souvisejících ustanovení, a to bodů 6, 7, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., jejichž znění je následující:
6. Výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnance okresního úřadu v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu stanovené tímto zákonem nepřecházejí podle bodu 2 na územní samosprávné celky, přechází z okresního úřadu na Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, není-li upraveno zvláštním předpisem jinak. Tito zaměstnanci zabezpečí realizaci úkolů souvisejících s ukončením činnosti okresních úřadů po l. lednu 2003.
7. Nároky zaměstnanců okresních úřadů z pracovněprávních vztahů, které nepřešly na příslušné územní samosprávné celky podle bodu 2, jakož i nároky České republiky z pracovněprávních vztahů vůči zaměstnancům okresních úřadů uspokojuje a uplatňuje jménem státu Ministerstvo financí.
9. Na postup podle bodů 2 a 3 se ustanovení § 251d zákoníku práce nepoužije.
11. Movité věci ve vlastnictví České republiky, se kterými byly příslušné hospodařit okresní úřady a které jsou potřebné k výkonu činností přecházejících podle tohoto zákona do působnosti územních samosprávných celků a jsou používány zaměstnanci okresního úřadu, na něž se vztahuje bod 2, přecházejí s výjimkou věcí uvedených v bodu 12 dnem 1. 1. 2003 z vlastnictví České republiky do vlastnictví toho územního samosprávného celku, na který přecházejí práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresního úřadu.