IV. C
K tomu ještě považuje Ústavní soud za potřebné uvést další závěry, ke kterým v této souvislosti dospěl a které bez ohledu na hodnocení formy právní úpravy regulace nájemného a snahy Ministerstva financí obejít zákon o Ústavním soudu vedou rovněž k nutnosti zrušit napadené části výměru nejen jako odporující zákonu, nýbrž i jako neústavní.
Pokud jde o otázku cenové regulace, je třeba uvést, že tím, že byla zvolena tato cesta regulace, bylo zasaženo do pravidel tvorby právních předpisů v právním státě. Tato forma zásahu do vztahů nájemců a pronajímatelů umožňuje obcházet základní pravidla tvorby právních předpisů, zejména pak zákonů, které jsou vyhrazeny pro případ úpravy, která zasahuje do základních práv a svobod jedince. Takový právotvůrce se tak vyhýbá jednak připomínkovému řízení, jednak alespoň minimálním demokratickým požadavkům na tvorbu práva. Nejde přitom o problém vlastní cenové regulace zákonem definovanými způsoby, nýbrž o to, že cenové rozhodnutí je v projednávaném případě ve skutečnosti řešením otázek, jejichž úprava by měla být v demokratickém právním státě vyhrazena demokraticky legitimovanému zákonodárci (i z hlediska sociálního smíru, kterým je ve vyjádření účastníka argumentováno), popř. podzákonným právním předpisům v mezích zmocnění daného tímto zákonodárcem.
Mnoho nedorozumění vzniká již z odlišného pojetí samotného pojmu cenové regulace nájemného. Ta sama o sobě v demokratickém státě není považována za neústavní, pokud vychází z tržních cen závislých na poloze domů, dále musí být zjištěno, z jakých zdrojů pochází, musí však respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce.
Cenová regulace u nás vychází z uživatelských vztahů k bytům, které byly zpravidla založeny administrativním aktem státu o přidělení bytu, nikoliv smlouvou založenou na svobodné vůli obou stran. Tato koncepce, založená na doktríně, která považovala pronajímání bytů v soukromém vlastnictví za vykořisťování, se snažila nájem přesunout do sféry sociálních služeb a vyčlenit hospodaření s byty z tržního hospodářství. Neúplnou přeměnou tzv. osobního užívání bytů na nájemní poměry v roce 1992 vznikl u nás duální systém, který nelze srovnávat s právní regulací v Evropské unii. Pouhou změnou terminologického označení "osobního užívání bytu" na "nájem bytu" při zachování obsahu těchto pojmů nedošlo ke skutečné transformaci právní regulace odpovídající soustavě tržního hospodářství. V tomto smyslu má proto každá argumentace odkazující na rozhodování Evropského soudu pro lidská práva a právo Evropské unie omezenou platnost.
Nájemní poměr podle evropských standardů je zpravidla dočasný, kdežto u nás je zásadně uzavírán na dobu neurčitou, a vzhledem k tomu, že přechody práva osobního užívání bytu se velmi podobaly právům při dědění vlastnictví, právo osobního užívání bytu zakládalo fakticky trvalý vztah a vyvinulo se v jakési quasi vlastnictví. Nejhorší je, že tato koncepce za dlouhou dobu trvání přešla i do obecného právního vědomí a má velkou setrvačnost. Jak bylo řečeno, převážná část nájemních vztahů z minulosti nevznikla svobodnou smlouvou, ale administrativním příkazem často proti vůli vlastníků v souladu s koncepcí postupného převodu celého bytového fondu do tzv. vyšších socialistických forem vlastnictví. Takto se tzv.bytové právo stalo součástí práva veřejného a není dobře srovnatelné s evropským pojetím klasického soukromoprávního institutu nájmu. Navíc tento hybridní právní vztah označovaný za socialismu jako osobní užívání a nyní pouze přejmenovaný na nájem, se také z hlediska občanskoprávní teorie přesunul z oblasti práv závazkových mezi jakási nová práva věcná. Tato přeměna proběhla a přetrvává i fakticky v reálném životě: lidé si pronajaté byty navzájem prodávají a kupují, často v zastřené podobě výměn, ale v poslední době i otevřeně za tzv.odstupné. Rozsah přechodu užívacích práv k bytům, resp. práv nájemců, je u nás srovnatelný s děděním těchto bytů, kdežto v evropském právu je omezenější. V evropském právu není upravena samostatně výměna bytů, odlišná je úprava výpovědních důvodů a povinnosti poskytování náhradního bytu.
Obdobně jako z hlediska právní komparatistiky ani z ekonomického hlediska nelze srovnávat klíčový pojem regulace nájemného. V evropských standardech vychází regulace nájemného (rent control) z tržních cen bydlení. Ty v sobě zahrnují kromě tržních cen pozemků a domů také tržní náklady na jejich opravy, správu a údržbu, jakož i přiměřený zisk. Naše konstrukce cen nájemného zpravidla vychází z příkazových cen, které se zakládaly na zásadně odlišné koncepci bydlení jakožto sociální služby, hrazené převážně z celospolečenských prostředků. Tento systém vylučoval ovlivňování cen bydlení teritoriálně odlišnou výší pozemkové renty. Současné pokusy o kompromis mezi uvedenými dvěma koncepcemi nejen nevyužívá alokační a informační efekt tržních cen, ale vede k nevyužívání celého bytového fondu, nespravedlnostem při jeho rozdělování a korupci.
Argumentace ve prospěch zachování cenové regulace nájemného citací evropských pramenů práva má v celém tomto odůvodnění smysl pouze, chápeme-li ji v "evropském" neboli "západním" pojetí, nikoliv jako zachovávání, resp. pouze přizpůsobování vývoji nákladů a inflaci cen, které jsou konstruovány na zcela odlišných principech bez zřetele na vliv trhu.
Vzájemná souvztažnost cenové regulace nájemného a zaostávání přeměny občanskoprávních vztahů regulujících bydlení se projevuje při řešení základního rozporu každé moderní bytové politiky, totiž hledání rovnováhy mezi principem ochrany nájemníků a principem ochrany vlastnictví. Největší porušení této rovnováhy spočívá v tom, že v duálním stadiu transformace u nás došlo k tomu, že dotace poskytované nájemcům z celospolečenských prostředků prostřednictvím nízkých cen nájemného se přenesly na některé pronajímatele-soukromé vlastníky, kteří získali zestátněné domy v restitucích. Tito pronajímatelé musí doplácet na provoz, údržbu a opravy a správu z vlastních prostředků. Náklady "sociální politiky prostřednictvím nízkého nájemného" byly přeneseny ze státu na pronajímatele. Není proto divu, že vztahy mezi takto náhodně vybranou skupinou nájemců a stejně náhodně vzniklou skupinou pronajímatelů, se rapidně zhoršují. Tato situace je unikátní ve srovnání s ostatními evropskými státy a měla by být urychleně odstraněna.
V této souvislosti je třeba se vrátit k základní námitce porušení rovnosti v právech. Pokud v roce 2000 ještě Ústavní soud této otázce nevěnoval zásadní pozornost [viz výše sub IV. B písm. b)], bylo to proto, že rozhodoval za stavu, kdy se předpokládalo (viz vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj citované v nálezu č. 231/2000 Sb.), že nejpozději do konce roku 2001 bude tento neústavní a nezákonný zásah do postavení pronajímatelů odstraněn úpravou navazující na § 696 odst. 1 o. z. v podobě zákona o nájemném, který umožní samostatný a tržně autentický vývoj ceny nájemného, současně však účinnou ochranu nájemce jako spotřebitele před nepřiměřenými cenovými skoky a nepřiměřenými požadavky pronajímatele. To se ale nestalo. Proto se musí nyní Ústavní soud zabývat především tímto aspektem ze dvou hledisek.
Prvním je otázka rovnosti v zacházení s jednotlivci ze strany státní moci. V případě regulace nájemného původně napadeným výměrem č. 01/2002 není pochyb o tom, že zde k porušení rovnosti a diskriminaci dochází, neboť s jednou skupinou subjektů majetkových práv (pronajímatelé a nájemci bytů v režimu bodu 1 položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002) se nakládalo jinak a jejich majetek neměl právně stejný obsah jako majetek jiných pronajímatelů. S ohledem na sociální vázanost vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny), která se projevuje zejména u nájemních bytů, to však nevylučuje, že zákonodárce bude regulovat nájemní vztahy takovým způsobem, aby byly chráněny v rozumném poměru jak zájmy vlastníka (pronajímatele), tak nájemců, přičemž v určitém časovém úseku lze dát přednost zájmům jedné strany (zpravidla nájemců), nikoli však trvale, a již vůbec ne jednostranně.
Podle čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě ustanovení čl. 1 odst. 1 o právu na pokojné užívání majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Evropský soud pro lidská práva v této souvislosti obvykle zdůrazňuje, že masové změny v této oblasti by přivodily značné sociální napětí a ohrozily veřejný pořádek, takže je použití ustanovení čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě zpravidla uznáno v rámci volné úvahy státu. Současně však musí opatření státu respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. K nim náleží i ochrana před diskriminací, ke které dochází v případě odlišnosti v zacházení, jestliže "postrádá objektivní a rozumné ospravedlnění", tj. jestliže nesleduje "legitimní cíl" nebo neexistuje "rozumný poměr" mezi použitými prostředky a sledovaným cílem. Smluvní státy mají určitý prostor k posouzení, zda a v jaké míře rozdíly mezi jinak analogickými situacemi ospravedlňují odlišnosti v zacházení (např. Larkos proti Kypru z 18. února 1999. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, roč. 1999, č. 6, s. 129). Samotná nerovnost tak ještě nemusí vždy znamenat neústavní stav, popř. může jít o zásah odůvodnitelný jiným významným zájmem na ochraně, např. jiných základních práv.
Podle Ústavního soudu není z hlediska ústavnosti natrvalo udržitelná situace, která je důsledkem pokřivených poměrů v oblasti bytové politiky do r. 1989. Ústavní soud vychází z toho, že nájemní vztahy, které jsou chráněny cenovou regulací, nevznikly v běžných podmínkách právního státu, nýbrž transformací uživatelských vztahů k bytům, které byly založeny administrativním aktem státu (i proti vůli vlastníka), nikoli svobodnou vůlí dvou smluvních stran. Těsně po roce 1989 bylo možno takovou situaci v nájemních (uživatelských) vztazích vniklých po roce 1948 vzít na zřetel (srov. v této souvislosti rozhodnutí německého Ústavního soudu BvR 3 51/91 z 22. 11. 1994, kterým uznal dočasné převzetí cenových předpisů NDR v oblasti nájemného). Ústavní soud takovou transformaci uznal za ústavně konformní v nálezu sp. zn. PI. ÚS 37/93 (č. 86/1994 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 1, nález č. 9) s ohledem na potřebu vytvořit pro dosavadní, byť deformované, užívací vztahy stav dostatečné právní jistoty. Konstatoval přitom, že i kdyby byli vlastníci soukromých domů oproti ostatním vlastníkům skutečně znevýhodněni, bylo by to vyváženo veřejným zájmem na transformaci někdejších uživatelských vztahů k bytům v instituci chráněných nájmů.
Ústavní soud zastává stanovisko, že důvody pro právní řešení těsně po roce 1989, kdy nabyla účinnosti vyhláška č. 176/1993 Sb., již v současnosti ztrácejí na své síle. To zejména v případě, ve kterém se nejedná o samotnou existenci nájemního vztahu, nýbrž o regulaci nájemného způsobem, jakým to činí výměr č. 06/2002. Vlastnictví nájemních bytů je rovněž vlastnictvím, a proto nemůže být trvale vyňato z pravidelného právního režimu a podřízeno režimu zvláštnímu, pokud pro to nejsou závažné důvody. Uvedené okolnosti byly jistě zřetele hodné, trvale však takovou situaci v podobě omezení postavení pronajímatelů této kategorie nelze udržovat, a to ani kdyby pro to byla zvolena odpovídající forma regulace cestou zákona. Stát proto musí najít jiný způsob, jak situaci nájmů v těchto bytech řešit. Ústavní soud mu k tomu dal dostatečný čas až do konce roku 2001, kdy v souladu se zákonnou možností podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu sanoval dosavadní neústavní stav úpravy regulace nájemného pro určité kategorie bytů. Dalším během času a neřešením této úpravy stanoveným ústavním způsobem se tento stav diskriminačního působení dále prohlubuje a z postupu Ministerstva financí neplyne, že by zde byl záměr tento ústavně neuspokojivý stav změnit, jak to konečně dokládá vydání výměru č. 06/2002, kde se od 15. listopadu 2002 do 30. června 2003 zachovává dosavadní stav, který je zase v podstatě založen na vyhlášce č. 176/1993 Sb., která byla zrušena jako neústavní.
Ústavní soud není cenovým orgánem a jeho úkolem v tomto řízení nebylo zjišťovat, u kolika nájemců je nájemné v pořádku či nikoli. Je přirozené, že nelze pro každý jednotlivý nájemní poměr jednoznačně stanovit, zda regulované nájemné je či není odpovídající (k tomu viz v jiných souvislostech zmíněný nález č. 43/2001 Sb.). Pokud však stát považuje za nutné regulovat cenu nájemného, je nutno upravit takový postup, aby pronajímatel měl možnost ve svém případě a pro svůj byt prokázat, že tomu tak skutečně je a pronajímání v jeho případě neplní funkce podnikatelské činnosti, nýbrž funkce, které náležejí sociálnímu státu. Hodnotit stanovení koeficientu 1.04 ani nelze, neboť jde o opatření evidentně dočasné, které nemůže obstát ani z hlediska zákona o cenách. Výměr neobsahuje určení toho, jaké náklady by mělo nájemné pokrývat, jako jsou zejména náklady užívání a oprav, návratnost vloženého kapitálu, poloha a atraktivita bytu a přiměřený zisk (srov. § 16 odst. 2 zákona o cenách). Zpravidla na tyto aspekty reaguje trh. Pokud se stát již odhodlal k úpravě nájemného, nemůže svévolně takové zásadní otázky možných budoucích sporů pomíjet. K tomu musí zákonodárce vytvořit potřebné nástroje jak z hlediska pronajímatelů, tak nájemců, kteří musí mít možnost se bránit. Pokud stát bude poskytovat adresné příspěvky na sociální nájemné, je rovněž věcí zákonodárce, aby zajistil, že tyto příspěvky skutečně přijdou tam, kam budou určeny, tj. do rukou pronajímatelů.
Cenová regulace sama o sobě nemůže být v demokratickém právním státě považována za neústavní. Otázkou ke zvážení proto vždy je, ve kterých případech (druh zboží a služeb), vůči komu (výrobci, prodejci), jakou formou (cenové rozhodnutí, podzákonný předpis, zákon) a v jakém rozsahu (princip přiměřenosti, ochrana podstaty a smyslu základního práva nebo svobody) je přípustné ji použít. Tvrzení Ministerstva financí, že cenová regulace musí být prováděna pouze tímto způsobem, neboť se někdy vyžaduje zásah z hodiny na hodinu, je sice obecně přijatelná, nikoli však pro oblast bytového hospodářství, kde se klade tradičně důraz na stabilitu vznikajících a existujících nájemních poměrů. Konečně i do konce roku 2001 byla u nás tato problematika řešena právním předpisem. Otázka způsobu regulace této materie je proto na prvém místě vyhrazena zákonodárci.
Evropský soud pro lidská práva se zabýval vícekrát institutem regulovaného nájemného (např. zejména Spadea a Scalabrino proti Itálii z 28. září 1995, Scollo proti Itálii z 28. září 1995, Velosa Baretto proti Portugalsku z 21. listopadu 1995 nebo Immobiliare Saffi proti Itálii z 28. července 1999). Zpravidla se však věnoval otázce, zda lze uznat ochranu nájemního vztahu i v případě bytové potřeby vlastníka. Pokud jde o přípustnost regulace nájemného, zaujal k této otázce stanovisko především rozsudek č. 2 Evropského soudu pro lidská práva ve věci Mellacher a ostatní proti Rakousku (viz Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 169. 2. Judgment of 19 December 1989). Zde Evropský soud pro lidská práva dospěl na základě výkladu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě k závěru, že se nejedná ani o formální ani o faktické vyvlastnění, neboť nedošlo k žádné formě přechodu vlastnictví. Stěžovatelé nebyli zbaveni práva pobírat, užívat, pronajímat nebo prodat svůj majetek. Regulace nájemného jim sice odňala část jejich příjmu z jeho nájmu, tuto skutečnost ale Evropský soud pro lidská práva považuje jen za regulaci způsobu užívání vlastnictví (bod 44 rozsudku, s. 25), což není možné považovat za porušení čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě, neboť nejde o opatření zbavené racionálního podkladu. Platí to tím spíše, že oblast bydlení je v moderní společnosti ústředním zájmem sociální a hospodářské politiky. Proto zde ponechává státům široký prostor pro uvážení, jak z hlediska hodnocení závažnosti problému, tak z hlediska výběru úpravy zvolených opatření (bod 45, s. 2526).
Podle názoru Ústavního soudu mohou být měřítka, která se kladou na hodnocení akcí státu podle vnitrostátního ústavního pořádku, přísnější než měřítka, která používá Evropský soud pro lidská práva při hodnocení dodržování Úmluvy. Evropský standard v oblasti ochrany vlastnických práv a zákazu diskriminace se může podle Úmluvy jevit jinak, než podle pravidel Listiny pouze ve vztahu k vnitrostátním poměrům, kde Listina může stanovit vyšší nároky na jednání státu ve vztahu k jednotlivci. Současně je nutno zdůraznit, že bytová politika v každém státě může sledovat jiné cíle a že lze velmi obtížně srovnávat situaci v této oblasti v České republice a ve státech západní Evropy. Nic to ale nemění na jeho povinnosti poskytnout ochranu určité skupině vlastníků, když všichni vlastníci stejného druhu mají podle čl. 11 odst. 1 Listiny zaručeno, že jejich vlastnické právo bude upraveno především zákonem (nikoli cenovým rozhodnutím), a že bude mít stejný obsah a ochranu.
Ochrana vlastnických práv nevylučuje regulaci nájemného (zejména čl. 11 odst. 3 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny) jako ústavní formu realizace politiky státu v případě, že se pohybuje v rámci vymezeném ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky, přičemž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž výběr podrobných pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli [k tomu viz nálezy sp. zn. PI. ÚS 24/99 (č. 167/2000 Sb.), PI. ÚS 3/2000 (č. 231/2000 Sb.) a PI. ÚS 5/01 (č. 410/2001 Sb.)].
Regulace nájemného sice není vyvlastněním, může se však týkat obsahu pojmu vlastnického práva. Vlastnictví již z Listiny (čl. 11 odst. 3) není chápáno jako neomezitelné právo, omezeno však podle Listiny (čl. 11 odst. 4) může být pouze zákonem a za podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 2) a pouze v rozsahu, v jakém se nedotýká podstaty vlastnictví (které se nemůže stát pouhou slupkou zbavenou obsahu), (čl. 4 odst. 4), přičemž i při tomto omezení platí zákaz diskriminace (čl. 4 odst. 3 Listiny). Pravidlem v této oblasti je proto stanovení nájemného dohodou (čl. 2 odst. 3 Listiny) jako volného (nikoli libovolného) nájemného, jeho regulace je pak výjimkou, která by měla být časově omezena na nutnou dobu.
Ústavní soud proto konstatuje, že výměr č. 06/2002 je v rozporu s ústavním pořádkem, mezinárodními závazky České republiky a zákony jak z hlediska svého obsahu, tak i jemu odpovídající právní formy. Konkrétně došlo k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy ve spojení s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 14 Úmluvy, když Ministerstvo financí nerespektovalo svou zákonem vymezenou působnost v oblasti regulace cen a zasáhlo do oblasti regulace vyhrazené zákonům. Současně svým postupem diskriminovalo zvláštní skupinu vlastníků, aniž zde pro to byl zjištěn "rozumný poměr" mezi použitými prostředky a sledovaným cílem s ohledem na dobu, která uplynula od roku 1989. Rovněž tak došlo při jeho vydání k překročení kompetence Ministerstva financí, které cenovým rozhodnutím upravilo i vztahy a definovalo pojmy, které by měly být vyhrazeny zákonům a prováděcím právním předpisům vydaným na jejich základě. Tím byly rovněž porušeny čl. 1 a 15 Ústavy, které zakotvují princip demokratického právního státu a ústavní princip dělby moci. Protože tak svým obsahem a funkcí výměr č. 06/2002 vlastní právní úpravu nahradil, byl Ústavní soud nucen jej s ohledem na jeho obsah a formu zrušit.
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujal k rozhodnutí pléna soudce JUDr. Pavel Varvařovský a k jeho odůvodnění zaujali odlišné stanovisko soudci JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Vladimír Jurka a JUDr. Jiří Malenovský.
******************************************************************