IV. B
Nebyly zde žádné překážky, které by Ústavnímu soudu bránily ujednání i o rozšířeném návrhu na zrušení výměru č. 06/2002, který byl stíhán stejnými námitkami neústavnosti a nezákonnosti. V souladu s § 95 odst. 2 o. s. ř. mohl být dosavadní průběh řízení podkladem i pro rozhodnutí, je-li výměr č. 06/2002 ve shodě s právem. Navíc přibyla další zásadní námitka spočívající v tom, že svým postupem Ministerstvo financí porušuje nejen zákon o cenách, nýbrž i pravidla ústavní. Již potřetí (poprvé formou vyhlášky, podruhé a potřetí cestou cenového výměru), uplatňuje regulaci nájemného prakticky se stejným obsahem, který již byl Ústavním soudem za neústavní označen. Nebyl tak v rozporu čl. 89 odst. 2 Ústavy respektován právní názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu č. 231/2000 Sb., kterým se zrušuje dnem 31. 12. 2001 vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a kterým bylo v obdobné otázce o ústavnosti regulace nájemného již rozhodováno. V tomto nálezu Ústavní soud zaujal stanovisko, že:
a) Ochrana nájemců je trvalou součástí našeho právního řádu již od 20. let minulého století a na tom nic nemění ani skutečnost, že není výslovně zakotvena v Listině, neboť tuto roli v našem právním řádu plní čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě. Možnost regulace nájemného byla uznána i s poukazem na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva z 19. 12. 1989 (A-169) ve věci Mellacher a ostatní proti Rakousku. S ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., platí tyto závazky České republiky k respektování ochrany nájemních vztahů i od 1. června 2002.
b) Ústavní soud dále odmítl argumentaci tehdejších navrhovatelů, podle kterých je regulací nájemného chráněna pouze určitá skupina nájemců a je diskriminována skupina vlastníků bytů s regulovaným nájemným. Poukázal přitom na princip smluvní autonomie a právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
c) Ústavní soud však uznal porušení principu přiměřené (spravedlivé) rovnováhy, když vyhláška regulující nájemné nevzala v úvahu proces destrukce vlastnického práva po únoru 1948 v oblasti hospodaření s byty. Bytový fond tak byl restituován, avšak bez prostředků akumulovaných na jeho údržbu.
d) Ústavní soud uznal porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i právo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny, kdy dotčené kategorii vlastníků, včetně obcí vlastnících nájemní domy, jsou upírána některá z podstatných oprávnění tvořících obsah jejich vlastnického práva. Proto konstatoval porušení čl. 4 odst. 4 Listiny.
e) S ohledem na skutečnost, že tito vlastníci jsou navíc v celé řadě případů nuceni ze svého dotovat to, co Ústavní soud považoval za věc celospolečenské povahy a odpovědnosti vyžadující odpovědný a vyvážený přístup i ze strany státu a celé společnosti, vyjádřil Ústavní soud právní názor, podle kterého cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví.
f) Ústavní soud nezpochybnil povinnost takových pronajímatelů, pokud jde o otázku zvyšování nájemného, podřídit se určitým omezením, může se tak stát ale jen při splnění podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, což v případě vyhlášky č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nebylo splněno. Určité kategorie vlastníků byly nuceny se podrobit podstatným omezením svého vlastnického práva, zatímco jiné nikoli, a k tomuto omezení docházelo napadenou vyhláškou způsobem, jenž měl mít sotva co společného se šetřením podstaty vlastnického práva.
g) Ústavní soud také nezpochybnil povinnost nájemců podrobit se zásahu do smluvního vztahu ze strany třetí osoby, když stát svými opatřeními vstupuje do oblasti smluvené úpravy nájemného a umožňuje je jednostranně zvýšit.
Ústavní soud neshledal - až na dále uvedenou výjimku - potřebu odchýlit se od právních názorů, které vyjádřil v nálezu č. 231/2000 Sb. Aby je však mohl uplatnit i v projednávaném případě výměru č. 06/2002, bylo nutno zhodnotit, zda tyto úpravy jsou alespoň v podstatných částech shodné. Ústavní soud na tomto základě posoudil vzájemný vztah obou těchto úprav a dospěl k závěru, že nejen bod 1 položky č. 1 výměru č. 06/2002, kde se pouze přebírá dosavadní úprava z výměru č. 01/2002, nýbrž i ostatní obsah položky č. 1 výměru č. 06/2002 se v podstatných bodech shoduje s obsahem té části regulace nájemného ve vyhlášce č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která byla označena za neústavní, popř. že odchylky nejsou z hlediska ústavního přezkumu podstatné.
Rozdíl obou úprav není proto z hlediska hodnocení ústavnosti na prvém místě v jejich obsahu, nýbrž ve zvolené formě regulace. Tu považuje navrhovatel za neústavní. K tomu je třeba uvést, že přezkoumávané cenové rozhodnutí, které má být nástrojem státní politiky regulace cen, ve skutečnosti rovněž stanoví obecná pravidla, podle kterých mají smluvní strany při stanovení výše nájemného postupovat. Tím se odlišuje od ostatního obsahu výměru č. 01/2002. Do tohoto výměru bylo toto cenové rozhodnutí zařazeno pouze účelově, aby nahradilo zrušenou vyhlášku č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a stejně tak z něj bylo účelově k 15. listopadu 2002 vyřazeno a znovu vyhlášeno se zjevným úmyslem zabránit Ústavnímu soudu, aby ve věci rozhodl. Proto i výměr č. 06/2002 vybočuje ze zákonných podmínek pro cenovou regulaci, které stanoví zákon o cenách.
Podle § 3 odst. 1 zákona o cenách se však cenovou regulací rozumí stanovení nebo přímé usměrňování výše cen cenovými orgány a místními orgány. Konkrétně § 4 stanoví následující způsoby regulace cen: a) stanovení cen; b) usměrňování jejich vývoje v návaznosti na věcné podmínky; c) usměrňování cenových pohybů v čase; d) cenové moratorium; e) účelné spojení těchto způsobů.
Obsah cenového rozhodnutí je vymezen tak, že se jím rozhoduje o zařazení blíže definovaného zboží (§ 5, 6 a 8 zákona o cenách) do seznamu zboží a určuje se stanoveným způsobem jeho cena (§ 4 zákona o cenách). Jeho posláním nemá být regulace chování jiným než tímto zákonem určeným způsobem ve vazbě na § 877 o. z. Úprava v napadených položkách výměru č. 06/2002 tak překračuje zákonný rámec, který je dán takovými pojmy jako jsou:
a) úředně stanovená cena, tj. maximální cena, minimální cena a pevná cena, omezená dalšími věcnými nebo časovými podmínkami (§ 5 zákona o cenách);
b) věcné usměrňování cen, tj. stanovení podmínek pro sjednání cen z hlediska maximálního rozsahu možného zvýšení ceny zboží ve vymezeném období nebo maximálního podílu, v němž je možné promítnout do ceny zvýšení cen určených vstupů ve vymezeném období anebo v určení závazného postupu při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci (§ 6 zákona o cenách);
c) časově usměrňované ceny, tj. ceny, u kterých musí být stanoven minimální časový předstih pro ohlášení uvažovaného zvýšení ceny, nebo minimální lhůta, po jejímž uplynutí lze uvažované zvýšení ceny uskutečnit, anebo časově omezený zákaz opětovného zvýšení ceny zboží (§ 8 zákona o cenách).
Podle § 3 odst. 2 zákona o cenách jsou cenová rozhodnutí závazná pro okruh adresátů, který je v nich vymezen. Zákon o cenách tak zmocňuje cenové orgány, aby okruh adresátů určily. Musí se tak ovšem stát způsobem, který respektuje ústavní pořádek České republiky. Toto vymezení se přitom ve výměru č. 06/2002 nijak neodlišuje od jiných právních předpisů, zejména občanského zákoníku. I zde se používá obecné označení "nájemce", "pronajímatel", takže takové ustanovení vyžaduje další individualizaci povinného, popř. oprávněného subjektu (generální charakter regulace). S ohledem na zákonné zmocnění umožňující určit okruh adresátů však tento postup sám o sobě ještě nelze považovat za neústavní, popř. nezákonný. To již ale neplatí pro vymezení pojmů jako "byt", "kategorie", neboť zde již nejde o okruh adresátů. Definovat, co je obsahem pojmu "byt určité kategorie", není úkolem cenového rozhodnutí. Je to stejné, jako by se cenový výměr snažil definovat, jaké má být složení např. léků, jejichž ceny reguluje, jaká má být jejich kvalita spod.
Stejně tak je zákonné zmocnění překročeno v případě dalšího obsahu napadené části výměru č. 06/2002, kde jsou obecným způsobem stanovena pravidla chování určeného okruhu subjektů. Tato pravidla mají generální charakter, mají tedy znaky právního předpisu, tzn., že vyžadují další konkretizaci. Zákon o cenách ovšem umožňuje regulovat chování určených subjektů pouze tím, že se jim uloží povinnost sjednávat úředně stanovené nebo věcně usměrněné ceny konkrétního zboží vymezeného v cenovém rozhodnutí formou pěti výše uvedených způsobů cenové regulace (§ 4 zákona o cenách). Výměr č. 06/2002 z tohoto hlediska stanoví pravidla chování stran nájemní smlouvy způsobem, který se neslučuje s posláním cenové regulace a který je vyhrazen úpravě zákonem za podmínek stanovených Listinou nebo je přenechán smluvní volnosti stran v souladu s ústavním principem autonomie vůle subjektů soukromého práva. Tak výměr č. 06/2002 např. stanoví, že "pronajímatel oznámí nájemci zvýšení nájemného přede dnem jeho splatnosti" (bod 4 položky č. 1) nebo určuje, kdy lze nájemné určitých předmětů sjednat dohodou (bod 8 položky č. 1), ačkoli ústavní princip autonomie smluvní vůle (čl. 2 odst. 3 Listiny) vychází z opačného pojetí. Výměr upravuje i další vztahy mezi nájemcem a pronajímatelem při změně kategorie bytu nebo vylepšování jeho vybavení (bod 5 položky č. 1) a zejména v případě stanovení pravidel ceny služeb poskytovaných spolu s užíváním bytu, kde reguluje rovněž vztahy dodavatelů těchto služeb (svoz odpadu, osvětlení, výtahy, kontrola a čištění komínů atd.), dále vlastníků bytů, kteří tyto služby používají společně s nájemci bytů (bod 7 položky č. 2), popř. stanoví i pravidla pro řešení sporů mezi nájemci ohledně ceny služeb poskytovaných spolu s užíváním bytu [bod 2 písm. c) položky č. 2, body 3 a 4 položky č. 2]. V položce č. 2 je rovněž upraven způsob poskytování, placení a vyúčtování záloh za služby spojené s bydlením. Ani v případě položky č. 2 výměru č. 06/2002 se proto nejedná o cenové rozhodnutí v pravém smyslu slova, nýbrž o suplování chybějící právní úpravy ve výše uvedeném smyslu, tj. formou zákona nebo jeho prováděcí vyhlášky. Totéž platí i pro položku č. 3 výměru č. 06/2002 jak z hlediska její normativní povahy, tak z hlediska toho, že rovněž vychází ze stavu k 31. 12. 2001, tedy ke dni, kterým se stal vykonatelným nález č. 231/2000 Sb., kterým byla zrušena vyhláška č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Pokud jde o návrh na zrušení položky č. 3, nevyjadřuje se Ústavní soud k otázce ústavnosti jejího obsahu, zejména z hlediska kritérií ekonomicky oprávněných nákladů, kde se nepřihlíží pouze k průměrnému měsíčnímu tempu růstu úhrnného indexu cen stavebních prací v předcházejícím roce. Z hlediska zvolené právní formy úpravy však i zde místo cenového rozhodnutí jde o náhradu právní úpravy zákonodárcem a prováděcími předpisy. Proto bez ohledu na jiné postavení nájemců a pronajímatelů takových bytů ve srovnání s nájemci a pronajímateli v položce č. 1 dospěl Ústavní soud k závěru, že ani tato část výměru č. 06/2002 neodpovídá zmocnění Ministerstva financí v zákoně o cenách a v zákoně č. 265/1991 Sb.
Účelové nahrazení chybějícího právního předpisu předpokládaného ustanovením § 696 odst. 1 o. z. tak vedlo Ministerstvo financí k tomu, že bylo nuceno nad rámec zákonného zmocnění (a mimo rozsah své působnosti) pro obsah cenové regulace a jejích způsobů stanovit pravidla chování určených subjektů (pronajímatele a nájemce určitého typu bytu, popř. i dodavatelů služeb, vlastníků bytů), která z nich vyplývají při stanovení výše nájemného v nájemních smlouvách. Cenové rozhodnutí však není pro tento způsob úpravy určeno. To plyne i ze systematického výkladu § 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen výrobků, výkonů, prací a služeb, pokud tento zákon nestanoví jinak. Tato působnost v sobě nikterak nezahrnuje jiné než výše uvedené způsoby regulace. Teprve § 2 odst. 2 téhož zákona umožňuje, aby Ministerstvo financí vydávalo právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen. Pro tuto regulaci však citovaný kompetenční zákon požaduje vydání právního předpisu, kterým však není míněno cenové rozhodnutí publikované v Cenovém věstníku, nýbrž právní předpis vyhlášený ve Sbírce zákonů a vydaný na základě výslovného zmocnění pro konkrétně určený orgán výkonné moci. Proto Ústavní soud nutně považuje zvolení formy cenového rozhodnutí jako druhé zbývající pravomoci Ministerstva financí nejen za pouze účelové východisko řešení problémů v oblasti bytové politiky státu, nýbrž i za východisko nezákonné, jdoucí jak nad rámec výše uvedených ustanovení zákona o cenách, tak nad rámec kompetence, která byla Ministerstvu financí svěřena. To lze názorně vidět při srovnání s nezrušenou částí výměru č. 01/2002. Ministerstvo financí např. výměrem č. 01/2002 reguluje i ceny jízdného na železnici, nereguluje však vlastní pravidla chování cestujících a přepravců, neboť k tomu je určen občanský zákoník, zákon o dráhách a vyhláška č. 175/2000 Sb., o přepravním řádu pro veřejnou drážní a silniční osobní dopravu, tedy právní předpisy v úzkém smyslu slova. Obdobně reguluje např. cenu výkonů spojených s umělým přerušením těhotenství, nikoli však podmínky jeho provádění atd.
Výměr č. 06/2002 nad rámec zákonného zmocnění nejen reguluje ceny, nýbrž definuje pojmy používané v zákonech. Jako veřejnoprávní akt nejen definuje např. pojem "veřejné prostředky" v bodě 6 písm. a) položky č. 3, nýbrž i pojem "člen domácnosti" (v bodě 3 položky č. 2), ačkoli okruh členů domácnosti pro oblast občanskoprávních vztahů, kam nesporně patří i oblast nájemní, definuje § 115 o. z. Zde jde výměr č. 06/2002 nezákonně nad rámec nejen zákona o cenách. Pokud by měl být chápán jako zvláštní právní předpis (který výměr funkcionálně a materiálně fakticky nahrazuje) podle § 696 odst. 1 o. z., překročil by i zmocnění v něm uvedené. Ani pro případ situace uvedené v § 1 odst. 6 o cenách není takové vymezení možné. Obdobně výměr č. 06/2002 definuje kategorie bytů, stanoví náležitosti základního vybavení koupelny a záchodu, definuje základní příslušenství bytu, obytnou místnost atd.
Ústavní soud nepovažoval za potřebné zabývat se jednotlivými ustanoveními výměru č. 06/2002, protože zjednání nápravy je možné jedině zrušením těchto ustanovení jako celku a přijetím odpovídající zákonné úpravy. Výměr č. 06/2002 evidentně není jen cenovým rozhodnutím ve smyslu zákona o cenách a zákona č. 265/1991 Sb., nýbrž i snahou o nahrazení právního předpisu, který byl jako neústavní zrušen nálezem č. 231/2000 Sb. Jestliže však v uvedených položkách kromě cen Ministerstvo financí reguluje chování pronajímatelů a nájemců způsobem, který je vyhrazen zákonu a v jeho mezích při zachování základních práv a svobod i prováděcímu předpisu, jde současně o rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. O tom, že je tak činěno nad rámec zákona o cenách, není na základě toho, co bylo uvedeno výše, pochyb.