I. B
Dne 3. dubna 2002 obdržel Ústavní soud návrh skupiny 18 senátorů v čele s Robertem Kolářem a Michaelem Žantovským na zrušení výměru č. 01/2002 v části "týkající se nájmu bytu", tj. v části, která již byla dříve napadena návrhem Veřejného ochránce práv ze dne 4. března 2002. Dále podání obsahovalo návrh na zrušení § 10 zákona o cenách.
O tomto návrhu vedeném pod sp. zn. PI. ÚS 10102 Ústavní soud usnesením I. senátu č. j. PI. ÚS 10/02-13 ze dne 15. května 2002 rozhodl tak, že v části, ve které se navrhuje zrušení ustanovení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002, se návrh odmítá pro nepřípustnost. Současně bylo rozhodnuto, že skupina senátorů má právo účastnit se podle § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jednání ve věci PI. ÚS 8/02 jako vedlejší účastník. Dále Ústavní soud usnesením č. j. PI. ÚS 8/02, PI. ÚS 10102-16 ze dne 28. května 2002 rozhodl o spojení obou věcí ke společnému řízení a stanovil, že toto řízení bude nadále vedeno pod sp. zn. PI. ÚS 8/02.
Skupina senátorů ve svém návrhu spojila argumentaci o neústavnosti jak výměru č. 01/2002, tak § 10 zákona o cenách, přičemž námitky vůči ústavnosti výměru jsou v podstatě shodné s výše uvedenou argumentací Veřejného ochránce práv sub I. A. Konkrétně uvádí, že výměr č. 01/2002 odkazuje z hlediska formálního na zmocňující ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., na základě něhož je vydán. V souladu s ustanovením § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze usměrnit tvorbu cen pouze v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ani jedna z těchto podmínek však nebyla naplněna. To dokazují i výsledky sčítání lidu, domů a bytů v roce 2001, podle kterých je v České republice přes 500 000 bytů, v nichž není nikdo trvale hlášen. Stav nájemního bydlení v České republice nevykazuje znaky vzniku náhlé mimořádné tržní situace, je dlouhodobě konstantní a pouze odráží koncepčně neupravenou a neřešenou bytovou a sociální situaci od počátku devadesátých let. Z hlediska uznávaných principů právního státu je stát oprávněn činit pouze to, co je mu svěřeno zákonem. V případě neoprávněné a bezdůvodné regulace maximálního měsíčního nájemného prostřednictvím cenového výměru č. 01/2002 se Ministerstvo financí podle navrhovatelů dopustilo porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za přísně omezených podmínek respektujících strukturu regulované ceny, jež zahrnuje jak oprávněné náklady, tak i přiměřený (obvyklý) zisk, srovnatelný s úrokovou mírou dlouhodobých vkladů. Nájemné je podle občanského zákoníku zejména úplatou za dočasné přenechání bytu nájemci k užívání s přihlédnutím k hodnotě bytu. Cenová regulace by měla být zakotvena vždy v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, kdy nedojde k dohodě smluvních stran. Současná regulace nájmů je nespravedlivá, neboť paradoxně poskytuje největší subvence nejlépe bydlícím domácnostem na úkor sociálně slabších, zejména mladých rodin, vytváří podmínky pro vznik nelegálního trhu s byty a nájemními právy, zvyšuje regionální nezaměstnanost a je příčinou, nikoliv řešením bytové krize.
Sporné a dle názoru skupiny senátorů i protiústavní je již samotné vymezení zmocňujícího ustanovení § 10 zákona o cenách. Vymezení práv a povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10 zákona o cenách vede k situaci, ve které mohl být vydán napadený výměr. Vymezení uvedené delegace je však pouze obecné. Zmocnění však musí být dostatečně konkrétní tak, aby podzákonný předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rámci. V případě ustanovení § 10 zákona o cenách se jedná o zmocnění paušální, které navíc z formálního hlediska vede k vydávání jakýchsi quasi prováděcích předpisů.
Dále skupina senátorů uvedla, že konkrétní odkazující normu, zabývající se úpravou nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, nalezneme v ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku (dále jen "o. z"). Vztah mezi ustanovením § 696 odst. 1 o. z. a ustanovením § 10 zákona o cenách však není vztahem obecného a speciálního právního předpisu, nýbrž vztahem speciální normy a obecného zmocnění k vydávání (zřejmě) nenormativních aktů. Vnitřní vztah mezi těmito právními normami neexistuje. Z povahy věci a z ustanovení § 696 odst. 1 o. z. přitom zřejmě vyplývá, že zvláštním právním předpisem upravujícím problematiku maximálního měsíčního nájemného má být zákon, což podle názoru navrhovatelů prokazuje i nález č. 231/2000 Sb. K úpravě dané problematiky je zmocněna i vláda na základě generálního zmocnění obsaženého v čl. 78 Ústavy.
Pokud tomu tak není a danou problematiku nemusí nezbytně upravovat zákon, případně nařízení vlády, potom je nutno nastalou situaci zřejmě vykládat tak, že ustanovení § 696 odst. 1 o. z. obsahuje obvyklé a Ústavou předvídané zmocnění pro příslušné ministerstvo k vydání podzákonného právního předpisu upravujícího maximální měsíční nájemné. Tímto právním předpisem, předvídaným v ustanovení § 696 odst. 1 o. z., je pak nutně výměr č. 01/2002, který i podle judikatury Ústavního soudu splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však ve striktně formálním smyslu. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. z obsahového hlediska nerozlišuje byty, ve kterých je realizováno nájemní bydlení, na různé skupiny těchto bytů, a nezmocňuje tak státní orgány k úpravě nájemného pouze pro určitou skupinu těchto bytů. I z tohoto pohledu je podzákonná právní úprava nezákonná a protiústavní, jdoucí nad rámec zákonné právní úpravy. V této souvislosti bylo poukázáno i na účelovost výměru č. 01/2002, když v roce 2001 chtěla tuto problematiku vláda upravit zákonem, jehož návrh však byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Protože však vláda neprosadila vlastní návrh zákona, měla být situace vyřešena výměrem Ministerstva financí. Toto řešení je v podmínkách právního státu zcela neakceptovatelné. Tímto postupem podle názoru navrhovatelů dochází ke zjevnému obcházení samotného smyslu a podstaty tvorby norem a - ve vztahu k nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. - rovněž k otevřenému porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby.
Ustanovení § 10 zákona o cenách pro takový postup vytváří předpoklady, protože není podle navrhovatelů dostatečně konkrétní a zřejmé. Tím vzniká situace, kdy se otevírá dostatečně přesně nevymezený prostor orgánům státní správy pro vydávání soudně nepřezkoumatelných normativních právních aktů, které v některých případech suplují dokonce funkci zákonů - jak se tomu stalo v daném případě. Zde navrhovatel poukazuje na nález č. 96/2001 Sb. (sp. zn. PI. ÚS 45/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 21, nález č. 30), ve kterém Ústavní soud vymezil zásady odvozené normotvorby exekutivy - vydání oprávněným subjektem, nezasahování do věcí vyhrazených zákonu, zřejmost vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
V daném případě je však podle navrhovatele zjevné, že judikovaná ústavní pravidla pro odvozenou normotvorbu nebyla respektována, a to ve vztahu k ustanovení § 10 zákona o cenách (není v něm obsažena "zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard") a především ve vztahu k výměru č. 01/2002. Navíc nebyly naplněny ani zákonné podmínky aplikace uvedeného ustanovení, předvídané v ustanovení § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb. Napadené ustanovení § 10 zákona o cenách ve vztahu k úpravě nájemného rovněž nekoresponduje s ustanovením § 696 odst. 1 o. z. a pro účastníky právních vztahů tak vzniká obtížně předvídatelná situace značné právní nejistoty.
Proto pro případ, že Ústavní soud dospěje k závěru, že vzniklou situaci není možno interpretovat tak, že výměr č. 01/2002 je právní předpis, navrhla skupina senátorů rovněž zrušit celé ustanovení § 10 zákona o cenách a zároveň též předmětný výměr. Důvod ke zrušení tohoto zákonného ustanovení spatřuje pro takový případ především v tom, že na jeho základě stát vydává jakési protiústavní quasi rozhodnutí s veškery"mi materiálními znaky normativního právního předpisu, významně ovlivňující práva a povinnosti subjektů, což není v právním státě možné a přípustné. Jinými slovy, ustanovení § 10 zákona o cenách vytváří při své aplikaci situaci, kterou jednoznačně nepředpokládá čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle tohoto článku totiž ministerstva mohou "na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zmocněna". Neexistuje tedy ústavní předpoklad pro to, aby ministerstva vydávala jiná rozhodnutí normativního obsahu, s výjimkou individuálních právních aktů. Pokud dospěje Ústavní soud k závěru, že výměr č. 01/2002 není právním předpisem, potom jde kompetence obsažená v ustanovení § 10 zákona o cenách nad rámec ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy, a je proto důvodem pro zrušení tohoto ustanovení. Návrh na zrušení § 10 zákona o cenách pro tento případ podává skupina senátorů i proto, že v případě, že by se Ústavní soud odchýlil od své judikatury a výměr č. 01/2002 za právní předpis nepovažoval, stala by se zjevně neoprávněným navrhovatelem.
Závěrem proto skupina senátorů navrhla, aby Ústavní soud zrušil "výměr Ministerstva financí ČR č. 01/2002 a ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů," pro jejich rozpor s čl. 89 odst. 2 a čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratický právní stát, a dále v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, čl. 1, čl. 3, čl. 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Protizákonnost napadeného výměru č. 01/2002 navíc vyplývá rovněž z jeho rozporu s ustanovením § 10 zákona o cenách a s ustanovením § 696 odst. 1 o. z. Zrušení by mělo být provedeno bez odkladu, neboť Ústavní soud podle navrhovatele při zrušení vyhlášky o nájemném (Pl. ÚS 3/2000) poskytl legislativě dostatečný čas ke kvalitnímu vypracování nového právního předpisu.
V petitu svého návrhu tak skupina senátorů již návrh na zrušení § 10 zákona o cenách neformuluje jen in eventum pro případ, že by se Ústavní soud odchýlil od své ustálené judikatury a výměr č. 01/2002 nepovažoval za právní předpis.