I. A
Dne 4. března 2002 obdržel Ústavní soud návrh Veřejného ochránce práv na zrušení ustanovení položky č. 5 (Nájem bytu), položky č. 6 (Služby poskytované s užíváním bytu) části I. oddílu A a položky č. 9 (Nájem bytu kromě nájmu podle položky č. 5 části I. a č. 10 části II. tohoto výměru) části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami (dále jen "výměr č. 01/2002"). Tento výměr byl vydán dne 28. listopadu 2001, uveřejněn v Cenovém věstníku dne 5. prosince 2001 a účinnosti nabyl dne 1. ledna 2002.
Svůj návrh Veřejný ochránce práv odůvodnil tak, že výměr č. 01/2002 byl vydán na základě § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Toto ustanovení podle jeho názoru zmocňuje cenové orgány rozhodnutím zařazovat zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen ve formě úředně stanovené ceny podle § 5 a věcného usměrňování cen podle § 6 zákona o cenách, do seznamu zboží s regulovanými cenami a uveřejňovat tento seznam v Cenovém věstníku. Působnost Ministerstva financí v oblasti regulace cen je dána § 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vydává právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen.
Veřejný ochránce práv navrhl v části I. oddílu A výměru č. 01/2002 (seznam zboží, u něhož se uplatňují úředně stanovené ceny) zrušit položku č. 5, kde se v bodě 1 stanoví, že od 1. ledna 2002 do 30. června 2002 je maximálním měsíčním nájemným v bytě včetně bytu v rodinném domě, ve kterém bylo k 31. prosinci 2001 nájemné regulováno maximální cenou podle vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška o nájemném") nájemné platné k 31. prosinci 2001 s případnými úpravami podle bodu 5 až 7. V bodu 2 položky č. 5 je s účinností od 1. července 2002 stanoven nový způsob výpočtu úředně stanovené maximální ceny.
Dále navrhl zrušit rovněž v části I. oddílu A výměru č. 01/2002 položku č. 6, podle jejíhož bodu 1 lze ceny za služby poskytované s užíváním bytu, k nimž se řadí také služby, na které se k 31. prosinci 2001 vztahovala regulace cen služeb poskytovaných s užíváním bytu podle vyhlášky o nájemném, sjednat mezi dodavatelem služby a pronajímatelem nebo u služeb poskytovaných přímo pronajímatelem mezi pronajímatelem a nájemcem maximálně ve výši stanovené rozhodnutím cenového orgánu nebo do výše ceny obvyklé v daném místě a čase, není-li cena služby regulována rozhodnutím cenového orgánu.
Konečně navrhl zrušit v části II. výměru č. 01/2002 (seznam zboží, u něhož se uplatňují věcně usměrňované ceny) položku č. 9, kterou se mezi věcně usměrňované ceny zařazuje rovněž nájem bytu kromě nájmu bytů, u nichž je nájemné regulováno podle položky č. 5 části I. a položky č. 10 části II. výměru. Nájemné sjednané v nájemních smlouvách uzavřených do 31. prosince 2001 na byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993, a na jejichž financování se podílely veřejné prostředky, se podle tohoto ustanovení nemění.
Podle Veřejného ochránce práv je výměr č. 01/2002 z formálně-právního hlediska právním předpisem a vykazuje atributy normativního právního aktu jak z formálních (způsob přijetí, publikace, platnost a účinnost), tak především z obsahových hledisek (regulativnost, obecná právní závaznost). Poukazuje přitom na závěry Ústavního soudu, podle kterého je třeba klasifikaci pramenů práva odvíjet od materiálního pojetí právní normy, stejně jako na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (např. rozhodnutí Špaček, s. r. o., v. Česká republika), podle níž nutno chápat pojem zákona v materiálním, a nikoli ve formálním smyslu. Regulace nájemného podle navrhovatele je natolik podstatným zásahem do právního postavení vlastníků bytů a nájemců, že nemůže být upravena formou cenového výměru, bez ohledu na to, zda je svou povahou aktem aplikace práva či pramenem práva. V této souvislosti poukázal na čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a uvedl, že zákonná delegace v § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je příliš obecná, když blíže nespecifikuje způsob a formu cenové regulace. Ustanovení § 10 zákona o cenách pak jako formu stanoví rozhodnutí. S ohledem na význam a obsah takové regulace je právní úprava regulace nájemného v podobě cenového výměru podle Veřejného ochránce práv v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, když cenový výměr sice splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však formálním smyslu. Tento rozpor obsahu a formy nelze odstranit ani výkladem. Postup Ministerstva financí je proto neústavní a odporuje základním principům demokratického právního státu. Kromě toho výměrem č. 01/2002 dochází k prolongaci právní úpravy v podobě vyhlášky o nájemném, zrušené Ústavním soudem nálezem č. 231/2000 Sb., a dále k přibližnému přenesení jejího obsahu, nyní však již formou cenového výměru, a nikoli formou vyhlášky. Odkladná lhůta k přijetí nové právní úpravy do 31. prosince 2001 nebyla využita a neústavní stav popsaný v uvedeném nálezu Ústavního soudu přetrvává. V této souvislosti upozornil na čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který upravuje právo na přiměřenou životní úroveň včetně rovného přístupu k bydlení. Toto ustanovení má sice aproximační charakter (čl. 2 odst. 1 Paktu), nicméně i v takovém případě je stát povinen zajistit rovný přístup k výkonu tohoto práva a nevytvářet neodůvodněný rozdíl mezi různými vlastníky vymezených kategorií bytů, stejně jako jejich nájemci. I v tom lze podle Veřejného ochránce práv spatřovat důvod neústavnosti této formy regulace. Regulace nájemného nepůsobí adresně, nýbrž paušálně a plošně, takže nerozlišuje, zda je zvýšená sociální a ekonomická ochrana toho kterého nájemce vůbec nutná. Tím je zpochybněn i její účel v podobě zachování sociálního smíru jako obecného společenského zájmu, když je porušována zásada proporcionality, která jako základní normativ staví poskytování ochrany těm, kteří nemají prostředky na placení nájmu. Důsledkem takové regulace je paralelní existence uměle udržovaných rozdílných úrovní nájemného a z toho vyplývající nerovné podmínky v přístupu k nájemnímu bydlení. Stejně tak je deformován trh s byty, kde je poptávka po bytech s regulovaným nájemným, přičemž z povahy věci vyplývá, že takové byty mohou být předmětem toliko černého trhu. To rovněž neúměrně zvyšuje nájemné na volném trhu s byty, což je také projevem nerovného přístupu k nájemnímu bydlení.
Dále Veřejný ochránce práv upozornil na možnou neústavnost § 10 zákona o cenách s poznámkou, že k návrhu v této věci však není legitimován.