I.
Předmět řízení a znění návrhem napadených ustanovení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
1. Skupina 25 senátorek a senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatelka") navrhuje, aby Ústavní soud v zákoně č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., zrušil § 11 odst. 2, část § 11 odst. 3 vyjádřenou slovy "jiným" a "než provozovatelem uvedeným v odstavci 2", § 17 odst. 2 písm. j) a část § 17f písm. c) vyjádřenou slovy "nebo j)". Navrhovatelka konstatuje, že uvedená ustanovení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o potravinách") zavádějí pro provozovatele potravinářských podniků s prodejnami s prodejní plochou větší než 400 m2 povinnost poskytovat v nich blíže vymezené potraviny bezplatně humanitárním nebo charitativním organizacím, přičemž za nesplnění této povinnosti lze uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč. Tím se podle jejího názoru tato ustanovení dostávají do rozporu s čl. 1 a 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Ustanovení § 11 zákona o potravinách zní (napadená část je zvýrazněna):
"§ 11
(1) Podnikatelské zájmy právnických osob, které jsou v souladu s tímto zákonem, ochraňuje zájmové sdružení právnických osob s názvem 'Potravinářská komora České republiky' založené podle zvláštního zákona.
(2) Provozovatel potravinářského podniku, který uvádí na trh potraviny v provozovně s prodejní plochou větší než 400 m2, je povinen potraviny, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, poskytnout bezplatně neziskové organizaci, která shromažďuje bezplatně potraviny, skladuje a přiděluje je humanitárním nebo charitativním organizacím, které poskytují potravinovou pomoc klientům sociálních služeb; tyto organizace určí ministerstvo rozhodnutím vydaným z moci úřední. Potraviny určené klientům sociálních služeb musí být následně uváděny na trh pouze bezplatně.
(3) Potraviny uváděné na trh jiným provozovatelem potravinářského podniku než provozovatelem uvedeným v odstavci 2, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, mohou být bezplatně poskytnuty neziskové organizaci, která shromažďuje bezplatně potraviny, skladuje a přiděluje je humanitárním nebo charitativním organizacím, které poskytují potravinovou pomoc klientům sociálních služeb; tyto organizace určí ministerstvo rozhodnutím vydaným z moci úřední. Potraviny určené klientům sociálních služeb musí být následně uváděny na trh pouze bezplatně.
(4) Při uvádění potravin podle odstavců 2 a 3 na trh musí být
a) splněna oznamovací povinnost podle § 3 odst. 1 písm. i),
b) zajištěna sledovatelnost potraviny podle čl. 18 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 a
c) připojena dokumentace obsahující název potraviny, množství potraviny, informace podle čl. 9 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011, účel užití potraviny a informace o tom, v čem potravina nesplňuje požadavky tohoto zákona nebo přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny; informace podle čl. 9 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 musí být srozumitelným způsobem poskytnuta také klientovi sociálních služeb."
3. Napadená, tj. zvýrazněná část § 17 odst. 2 písm. j) zákona o potravinách zní:
"Provozovatel potravinářského podniku se dále dopustí přestupku tím, že ...
j) v rozporu s § 11 odst. 2 neposkytne bezplatně neziskové organizaci potraviny, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné."
4. Napadená, tj. zvýrazněná část ustanovení § 17f zákona o potravinách zní:
"Za přestupek lze uložit pokutu do ...
c) 10 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle § 17 odst. 1 písm. a), b), d), e), j), m), n), o), r), v) nebo w), § 17 odst. 2 písm. c), g), h), i) nebo j), § 17a odst. 6, § 17b odst. 2, 3, 4, 5 nebo 6 písm. a) nebo b), § 17c odst. 1 písm. a) nebo b), § 17c odst. 2 písm. a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), 1) nebo m), § 17c odst. 4 nebo 6, § 17d odst. 3 písm. b) nebo e)".
Pro úplnost se dodává, že "potravinářským podnikem" se v čl. 3 bodu 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. 1. 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, (dále jen "nařízení EU o potravinovém právu") rozumí "veřejný nebo soukromý podnik, ziskový nebo neziskový, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby, zpracování a distribuce potravin".
5. S výslovným poukazem na čl. 11 odst. 2 (míněn zřejmě čl. 11 odst. 1 věta druhá) Listiny navrhovatelka tvrdí, že nikdo nemůže být nucen - s výjimkou případů obecně uznaných v ústavních normách - se svého majetku zbavovat, neboť součástí vlastnického práva je svoboda věc držet a nakládat s ní. Napadená ustanovení zasahují do této součásti vlastnického práva, neboť nutí vlastníky bezplatně se určitých věcí "zbavit, a to jen ve prospěch někoho". Charita (míněna zřejmě charitativní činnost, tak je třeba chápat i další část argumentace navrhovatelky) je dobrovolná, čímž se odlišuje od vrchnostensky vymáhaných daní. Navíc charitativní organizace (zřejmě navrhovatelka míní dobročinné organizace obecně) mohou vykonávat svou činnost nejen ve prospěch klientů sociálních služeb, ale pozitivních činností může být více, např. poskytnutí potravin zoologickým zahradám či spolkům pečujícím o opuštěná zvířata. Napadená ustanovení zavádějí povinnost nucené účasti na charitě, přičemž však dle navrhovatelky platí, že chce-li "stát někomu dát něco bezplatně, může tak činit, ale nikoliv tím, že někomu něco přikáže předat jinému, ale tím, že tyto věci nakoupí, zaplatí a pak jiným osobám daruje". Lze pouze akceptovat, aby humanitární a charitativní organizace byly zvýhodněny formou, jak to činí "odstavec 3 napadeného zákona" (pozn.: míněn zřejmě § 11 odst. 3), ústavně konformní ale není poskytnutí potravin jako zákonná povinnost "jen pro někoho". Nucené bezplatné předání části majetku jiným soukromoprávním osobám je dle jejího názoru "způsob ústavně nemožný". Proto navrhuje v § 11 zákona o potravinách zrušit odstavec 2 a současně tu část ustanovení odstavce 3, která s odstavcem 2 souvisí a tvoří s ním funkční celek, a dále i související sankční ustanovení uvedená v záhlaví.
6. V souvislosti s tím navrhovatelka argumentuje, že napadená ustanovení zavádějí tzv. smluvní přímus - tedy povinnost uzavřít darovací smlouvu s určenými osobami. To je v právu možné a stát jej zavádí, chce-li zajistit určitou povinnost (např. povinné pojištění), ovšem dosud vždy v rámci tohoto (soukromoprávního) vztahu zde bylo na straně toho, kdo má povinnost uzavřít smlouvu, právo na protiplnění (např. ve formě hrazení nákladů při vzniku pojistné události). Napadená ustanovení však zavádějí povinnost daru. To je dle navrhovatelky pro právní stát velmi nebezpečné, neboť stát takto fakticky vyvlastňuje bez náhrady. Darovací smluvní přímus byl totiž v minulosti spojen s nejhoršími státními režimy - německý nacistický stát podmiňoval povolení k vystěhování bohatých Židů nuceným darováním či prodejem jejich majetku státu nebo árijským osobám hluboko pod cenou, v době komunistické totality byl převod zemědělských nemovitostí v soukromém vlastnictví, k němuž byl nutný souhlas místního národního výboru, vázán na uzavření darovací smlouvy na zemědělské pozemky nebo na jejich převod na zemědělské družstvo. Přitom uvedené režimy tyto postupy neuzákonily, ale jen je fakticky uplatňovaly. V zákoně o potravinách stát legální cestou obchází vyvlastnění za náhradu, což nelze ospravedlnit žádným dobrým úmyslem. Navíc není nijak zákonem řešena odpovědnost za škodu, která vznikne, budou-li v důsledku spotřeby takových potravin konkrétní osoby poškozeny na zdraví, neboť zákon neřeší to, kdy vzhledem k převozu a následné manipulaci u charitativních a humanitárních organizací původně bezpečné potraviny tuto bezpečnost ztratily. Neřeší se ani náklady na dopravu potravin od podnikatelů k těmto organizacím.
7. Dále navrhovatelka uvedla, že napadená ustanovení nejsou podřaditelná ani pod jednu z ústavních oblastí závaznosti vlastnictví v čl. 11 odst. 3 Listiny, navíc závaznost vlastnictví je spojena s povinností nějak jednat nebo se něčeho zdržet, nemůže však jít o povinnost bezplatně se vlastnictví zbavit. V takovém případě nejde o závaznost vlastnictví, ale o vyvlastnění. Stát sice připouští možnost vyvlastnění, ale vždy jen ve veřejném zájmu. Stanovení povinnosti někomu bezplatně předat potraviny je faktickým vyvlastněním, protože tyto jsou součástí majetkové podstaty (jmění) podnikatele. V tomto případě není splněna ústavní podmínka náhrady, a to ani nějakou paušální formou. Přitom jde o zboží s daňovou povinností.
8. Dále navrhovatelka připomenula, že vyvlastnění je podle čl. 11 odst. 4 Listiny možné jen ve veřejném zájmu, což je rozdíl oproti závaznosti vlastnictví podle čl. 11 odst. 3 Listiny, která je stanovena i vůči obecnému zájmu. Ten je širší než zájem veřejný, přičemž to, co je odlišuje, je přítomnost veřejnoprávního prvku daného zájmu. Tento prvek musí být v oblasti veřejné moci a je zosobněn v existenci veřejnoprávní korporace, na kterou je tento zájem napojen nebo která jej stanoví, resp. vždy určí, co je ve veřejném zájmu na základě konkrétních podmínek svým individuálním právním aktem, a nikoliv právním předpisem. Boj proti chudobě může být "charitativními subjekty" jakožto soukromoprávními osobami prováděn v obecném zájmu, nejde však o veřejný zájem s možností vyvlastnění jiných. Tento boj může být prováděn skrze výběr daní státem nebo jiným veřejným subjektem. Je-li vyvlastnění chápáno jako individuální právní akt přezkoumatelný soudem, ale napadená ustanovení vyvlastňují majetek přímo, je znemožněn soudní přezkum, a tím je porušeno právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny [viz nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/08 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.)].
9. S poukazem na čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 a čl. 11 odst. 5 Listiny navrhovatelka uvedla, že nařizuje-li stát někomu bezplatně převést část majetku, jde fakticky o naturální daň, přičemž jejím příjemcem není veřejný rozpočet státu či jiné veřejnoprávní korporace, ale jde o příjem soukromoprávních subjektů. Tím dochází ke stírání rozdílu mezi veřejným a soukromým. Jestliže stát chce podpořit klienty sociálních služeb, může zavést i naturální daň, ale musí být jejím příjemcem a přímo ji přerozdělovat, soukromoprávní subjekt to činit nemůže. Zakládají-li napadená ustanovení novou daňovou povinnost, pak k vybírání této daně soukromými subjekty dochází mimo proces upravený zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, což vede k neústavnosti, neboť nestačí danou povinnost stanovit, ale je třeba upravit procesní práva a postavení daní zatížených osob při výběru daně. Daně také nesmí být svévolné a diskriminační. Napadená ustanovení jsou "faktickým zabavením daní jen u někoho (velcí potravinářští podnikatelé provozující prodejny) ve prospěch někoho". Jestliže stát shledá nutnost takové podpory (jako součást veřejné politiky hodné veřejnoprávní podpory), má zatížit nutným zvýšením příjmů státu všechny, a nikoliv jen vybrané subjekty. Na boji proti chudobě by se měli podílet všichni, a ne jen úzký okruh povinných subjektů, jinak je narušen princip právního státu a rovnosti v právech. V této souvislosti navrhovatelka argumentuje tím, že sociální politika je nutná, stát ji ale musí organizovat a platit, její náklady nelze přenášet jen na některé soukromoprávní subjekty, jako tomu bylo v případě regulace nájemného [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.)]. Jakoukoliv státní politiku totiž stát musí dělat za své peníze.