VII./2
Uplatnění obecných východisek ústavněprávního přezkumu na napadená ustanovení
39. Veden uvedenými ustanoveními ústavního pořádku i právními názory vyjádřenými ve svých relevantních nálezech, dospěl Ústavní soud v abstraktní kontrole ústavnosti napadených ustanovení k níže uvedeným závěrům.
40. Z textu návrhu je zřejmé, že jeho těžištěm není primárně nesouhlas navrhovatelky s povinným vyhlašováním obecně závazných vyhlášek ve Sbírce právních předpisů [§ 1 odst. 1 písm. a) zákona č. 35/2021 Sb.], nýbrž především s tím, že § 4 odst. 1 ve spojení s § 2 odst. 1 tohoto zákona podmiňuje nabytí jejich platnosti zveřejněním ve Sbírce právních předpisů. S uvedeným souvisí i odmítnutí koncepce, podle které právní předpisy územních samosprávných celků a správních úřadů vydané před nabytím účinnosti tohoto zákona pozbývají platnosti uplynutím tří let (ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona), nebudou-li v této lhůtě (dodatečně) zveřejněny ve Sbírce právních předpisů (§ 9 odst. 3 zákona č. 35/2021 Sb.).
41. Ústavní soud ve své judikatuře přiznává obecně závazným vyhláškám povahu originárních norem, k jejichž tvorbě jsou obce zmocněny přímo na úrovni Ústavy a nepotřebují další výslovné zmocnění zákonem [např. nález ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.) či nález ze dne 13. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05 (N 160/42 SbNU 317; 486/2006 Sb.)]. Pravomoc k vydávání právních předpisů je tedy pod ochranou Ústavy, zatímco vlastní obsah této pravomoci je naplňován zákonem (§ 10 zákona č. 128/2000 Sb., který vymezuje působnost, v níž může obec ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou). Obecně závazné vyhlášky přijímají, jak vyplývá z čl. 104 odst. 3 Ústavy, zastupitelstva obce, tato činnost je zastupitelstvům vyhrazena a nemohou ji vykonávat jiné orgány obce. Na tomto právním stavu zákon č. 35/2021 Sb. ničeho nezměnil, dotčena byla pouze ustanovení zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze stanovující podmínky pro nabytí platnosti a účinnosti právního předpisu obce, kraje a hlavního města Prahy. Oproti dosavadnímu stavu, kdy se vyhlašoval právní předpis na úřední desce obecního úřadu, ve Věstníku právních předpisů kraje či ve Sbírce právních předpisů hlavního města Prahy, se podle zákona č. 35/2021 Sb. vyhlašují právní předpisy územního samosprávného celku a správního úřadu zveřejněním ve Sbírce právních předpisů. Jde tedy o nastavení nového procesu, resp. formy, jakou se seznámí s obsahem dotčených předpisů jejich adresáti. Do práva územního samosprávného celku vydat či nevydat právní předpis, rozhodnout o jeho obsahu a způsobu jeho přijímání není ke zrušení navrženou právní úpravou s výjimkou napadeného ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 35/2021 Sb. zasahováno (blíže viz sub 51). Nově zákonem upravené vyhlašování právních předpisů jejich zveřejněním ve Sbírce právních předpisů bude provádět územní samosprávný celek nebo správní úřad, který právní předpis vydal, a to zasláním jeho textu (v otevřeném a strojově čitelném formátu) a jeho metadat prostřednictvím elektronického formuláře do datové schránky zřízené správcem pro tento účel (§ 2 odst. 2 zákona č. 35/2021 Sb.). Popsaný postup tedy de facto nahrazuje stávající povinnost obce zaslat vyhlášený právní předpis dozorovému orgánu, a to jako doposud prostřednictvím datové schránky. Z uvedeného plyne, že právní úpravou obsaženou v § 1 odst. 1 a § 2 odst. 1 zákona č. 35/2021 Sb. nedošlo k zásahu do práva územních samosprávných celků na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy, resp. do práva jejich zastupitelstev vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky.
42. To platí i pro návrh na zrušení § 1 odst. 2 zákona č. 35/2021 Sb., podle kterého je správcem Sbírky právních předpisů Ministerstvo vnitra. Navrhovatelka považuje skutečnost, že vyhlašování obecně závazných vyhlášek ve Sbírce právních předpisů je svěřeno Ministerstvu vnitra, za problematickou, neboť Ministerstvo vnitra je ve vztahu k územním samosprávám současně dozorovým orgánem, který by mohl svou pravomoc vůči nim zneužít.
43. Z obsahu § 1 odst. 2 a souvisejících ustanovení zákona č. 35/2021 Sb. však nevyplývá, že by správce Sbírky právních předpisů do procesu publikace právních předpisů mohl nějak zasahovat, když k jejich zveřejnění dojde doručením do datové schránky správce. Není tedy zjevné, jakým způsobem by Ministerstvo vnitra mohlo svého postavení správce Sbírky právních předpisů zneužít. Již účinná právní úprava svěřuje výkon kontroly a dozoru v oblasti samosprávy Ministerstvu vnitra, přičemž konkrétní způsoby zásahu se liší podle toho, zda je dozor vykonáván nad normativní činností zastupitelstev (přijímání obecně závazných vyhlášek), nebo nad jinými usneseními a opatřeními přijímanými při výkonu samosprávy. Základním principem je však vždy to, že v rámci dozoru se zkoumá toliko jejich zákonnost, případně ústavnost, jak bylo popsáno výše v bodě 33. Ministerstvo vnitra je oprávněno jenom k sistaci, tj. odložení účinnosti těchto aktů, konečné rozhodnutí je svěřeno, jde-li o kontrolu zákonnosti a ústavnosti právních předpisů, Ústavnímu soudu.
44. Vláda ve svém vyjádření k návrhu uvádí, že Ministerstvo vnitra se při své dozorové činnosti vykonávané na základě § 123 a násl. zákona č. 128/2000 Sb. dlouhodobě setkává s tím, že obce nezveřejňují na svých internetových stránkách aktuální znění platných obecně závazných vyhlášek, nebo je nezveřejňují vůbec. Vláda přiznává, že uvedená pochybení nejsou Ministerstvem vnitra systematicky evidována, na rozdíl od nesplnění povinnosti obce zaslat Ministerstvu vnitra vyhlášenou obecně závaznou vyhlášku, kde bylo porušení této povinnosti zaznamenáno v letech 2016 - 2020 u 28 % kontrolovaných obcí. Navrhovatelka za situace, kdy vláda poukazuje na uvedený závadný stav, trvá na povinnosti vlády důkladně zdokumentovat, jak vážný a frekventovaný problém nezveřejňování samosprávních právních předpisů na příslušných internetových stránkách představuje. V návrhu a přede vším v replice navrhovatelka klade otázku, zda příčinou není dosud formální charakter povinnosti obce zasílat vyhlášené právní předpisy Ministerstvu vnitra, jenž se očividně odrážel i v přístupu státní správy k plnění této povinnosti a mohl být důvodem pochybností orgánů samosprávy o její smysluplnosti. Získala-li by uvedená povinnost praktický smysl, bylo by podle navrhovatelky možné očekávat i změnu postoje samospráv.
45. Ústavní soud si je vědom svých závěrů, ke kterým dospěl v nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 1/02 (N 104/27 SbNU 167, 404/2002 Sb.), v němž dovodil, že opatření dozorových orgánů vůči samosprávě by měla být předvídatelná, měla by být založena na jasných a seznatelných důvodech a dozorové orgány by měly při své dozorové činnosti zachovávat princip rovnosti mezi jednotlivými územními celky. Podmíněnost platnosti právních předpisů územních samosprávných celků jejich zveřejněním ve Sbírce právních předpisů však nelze považovat za sankci svého druhu ze strany Ministerstva vnitra, jak činí navrhovatelka, nýbrž jde o konstrukci, která má zajistit, aby se ve Sbírce právních předpisů nacházely všechny platné právní předpisy územních samosprávných celků.
46. Ústavní soud má za to, že vláda dostatečně odůvodnila svá tvrzení, že ne vždy obce řádně zveřejňují údaje a dokumenty v souladu s § 5 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. způsobem umožňujícím dálkový přístup a taktéž že obce řádně nezasílají obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra v souladu s § 12 odst. 6 zákona o obcích. Nesmí se zapomínat, že publikace (nejen právních předpisů územní samosprávy) má své ryze praktické odůvodnění: znalost práva jeho adresáty [ignorantia iuris non excusat, srov. též nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)] lze sotva předpokládat za stavu, kdy právní předpisy územních samosprávných celků nejsou každému zpřístupněny. V opačném případě lze jen obtížně zdůvodňovat požadavek jejich dodržování, případně ukládat sankce za jejich porušení. Lze sice přisvědčit navrhovatelce, že vláda neuvedla, o jaký počet obcí v případě neplnění povinnosti zveřejnit právní předpisy vydané v rámci jejich působnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup jde, tato skutečnost však není nijak zásadní pro tvrzený záměr vlády vyjádřený v důvodové zprávě k zákonu č. 35/2021 Sb., tedy pro záměr vytvořit veřejně a bezplatně přístupný elektronický informační systém (centrální databázi), v němž bude možno vyhledat a seznámit se s obsahem obecně závazných vyhlášek a nařízení všech územních samosprávných celků v České republice i právních předpisů některých správních úřadů, které nejsou publikovány ve Sbírce zákonů. Ústavní soud se ztotožňuje s vládou v tom, že tohoto cíle by nebylo dosaženo, bylo-li by zasílání uvedených právních předpisů ponecháno na "dobrovolnosti" územních samosprávných celků tak, jako je tomu doposud, kdy nabytí platnosti právního předpisu není vázáno na splnění povinnosti obce zaslat jej Ministerstvu vnitra. Na rozdíl od neplnění povinnosti zveřejňovat vydané právní předpisy na internetových stránkách obce, kterou vláda nedoložila konkrétními údaji, přitom neplnění povinnosti obce zasílat vydané právní předpisy neprodleně po dni jejich vyhlášení Ministerstvu vnitra vláda specifikovala uvedením počtu zjištěných porušení povinnosti v jednotlivých letech.
47. Je tedy zřejmé, jak uvedla vláda ve svém vyjádření, že nově zákonem č. 35/2021 Sb. stanovený okamžik nabytí platnosti právních předpisů územního samosprávného celku a správního úřadu představuje přijatelný legislativní nástroj k dosažení primárního sledovaného cíle, kterým je poznatelnost platného a účinného práva. Naopak tvrzení navrhovatelky, že jde o "kanón na vrabce", neboť vláda měla celou paletu nástrojů, jak uvedeného cíle dosáhnout, nemůže Ústavní soud přisvědčit, ani akceptovat její tvrzení, že by Ministerstvo vnitra již za současné právní úpravy disponovalo uceleným souborem všech obcemi vydaných právních předpisů, byly-li obce přesvědčeny o smysluplnosti uvedené zákonné povinnosti. Skutečnost, že některé obce svou zákonnou povinnost stanovenou v § 12 odst. 6 zákona o obcích nyní řádně neplní, nelze použít jako argument pro tvrzení, že bylo-li by plnění této povinnosti Ministerstvem vnitra důsledně vymáháno a sankcionováno, nebylo by nutné přistoupit k podmínění platnosti právních předpisů územního samosprávného celku jejich zveřejněním ve Sbírce právních předpisů. Jde pouze o spekulativní tvrzení navrhovatelky, které neposouvá její argumentaci do ústavněprávní roviny. To platí i pro její závěr, že je-li neplnění povinností obcí zasílat jimi vyhlášené právní předpisy dozorovým orgánům závažným problémem, měla na něj státní správa reagovat dříve.
48. Navrhovatelka i vláda poukazují na nález ze dne 12. 4. 2016 sp. zn. I. ÚS 2315/15 (N 64/81 SbNU 99), ve kterém Ústavní soud uvedl, že účinná právní úprava "... snižuje šanci, že soud z vlastní iniciativy na věc aplikuje právní předpis obce či kraje, a vyhledání těchto předpisů - zejména obecních, nezveřejněných na internetu - je pro soudy spojeno s většími praktickými obtížemi. Tyto skutečnosti kladou vyšší nároky na účastníky řízení a jejich zástupce, kteří - aby zvýšili své vyhlídky na úspěch - zpravidla musí těmito předpisy sami aktivně argumentovat. Závěrem Ústavní soud podotýká, že uvedené obtíže by byly odstraněny, kdyby se všechny právní předpisy obcí a krajů publikovaly na internetu nebo kdyby byly centrálně zpřístupněny - právní předpisy obcí a krajů přitom již nyní jsou shromažďovány krajskými úřady a Ministerstvem vnitra či jiným příslušným ústředním správním úřadem [srov. § 12 odst. 6 zákona o obcích, § 8 odst. 9 zákona o krajích a § 45 odst. 12 zákona o hlavním městě Praze]". Vláda v důvodové zprávě interpretuje závěry citovaného nálezu tak, že Ústavní soud vytýkal ve vztahu k možnosti poznat a aplikovat právní normy územních samosprávných celků absenci informační platformy, ve které by byly všechny právní předpisy územních samosprávných celků centrálně shromažďovány a zveřejňovány způsobem umožňujícím dálkový přístup. Navrhovatelka naopak zdůrazňuje, že Ústavní soud poskytl jasné vodítko, jakým způsobem při zajištění dostupnosti předpisů samospráv postupovat již podle účinné právní úpravy, která ukládá územním samosprávám příslušné právní předpisy zasílat dozorovým orgánům.
49. Ústavní soud konstatuje, že v citovaném nálezu předestřenými úvahami směřoval k tomu, že by bylo přínosné vytvoření centrálně zpřístupněné databáze právních předpisů obcí či krajů, a to v zájmu soudů a účastníků řízení, pro něž je za nyní platné a účinné právní úpravy obtížné tyto předpisy vyhledat. Ze závěrů nálezu však nevyplývá, že by Ústavním soudem zmíněná skutečnost, že právní předpisy obcí a krajů přitom jsou již nyní shromažďovány krajskými úřady a Ministerstvem vnitra či jiným příslušným ústředním správním úřadem, měla tyto obtíže sama o sobě vyřešit, naopak je z textu odůvodnění nálezu zřejmé, že takto shromážděné právní předpisy by mohly být základem pro vytvoření zmíněné databáze. Otázkou okamžiku nabytí platnosti takto publikovaných právních předpisů se Ústavní soud nezabýval, nepochybně však měl na mysli databázi úplnou, nikoli závislou na pouhé ochotě, případně reálné schopnosti obcí a krajů splnit svou zákonnou povinnost a dozorovému orgánu právní předpis zaslat.
50. Hovoří-li navrhovatelka ve své replice o pouhé formální povaze povinnosti stanovené v § 12 odst. 6 zákona o obcích, není zřejmé, co má uvedenou formálností na mysli, ani jak by si představovala zefektivnění současného mechanismu zasílání vyhlášených právních předpisů dozorovým orgánům. S tím souvisí i otázka administrativní náročnosti, na kterou nahlíží navrhovatelka právě ve světle případných negativních dopadů nesplnění předmětné povinnosti. Jinými slovy, dle navrhovatelky u samospráv dojde k situaci, kdy ve snaze odvrátit závažný dopad hrozící v případě nesplnění jejich povinnosti přijmou "preventivně opatření", což způsobí nárůst administrativní náročnosti. Ústavní soud konstatuje, že ani administrativní zátěž, která by takto měla podle navrhovatelky nově obcím vzniknout, nemůže být argumentem pro to, aby povinnost obcí zasílat vydané obecně závazné vyhlášky do datové schránky správce Sbírky právních předpisů pod sankcí jejich neplatnosti byla shledána zasahující do práva zastupitelstev vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy), a to tím spíše, že nově zákonem č. 35/2021 Sb. stanovený postup pouze nahradí dosavadní povinnost obce zaslat obecně závaznou vyhlášku neprodleně po dni jejího vyhlášení Ministerstvu vnitra.
51. Z požadavku na úplnost nově vytvořené Sbírky právních předpisů pak vyplývá nutnost jejího doplnění o již přijaté platné a účinné právní předpisy samospráv (§ 9 odst. 1 a 3 zákona č. 35/2021 Sb.). Navrhovatelka považuje skutečnost, že k tomu má dojít pod sankcí pozbytí platnosti dotčených právních předpisů uplynutím lhůty tří let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, za invazivní zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu. Jakkoli se navrhovatelce může jevit plošné "automatické" pozbytí platnosti řádně podle dosavadní právní úpravy vyhlášených právních předpisů způsobilé zasáhnout do práva zaručeného čl. 104 odst. 3 Ústavy, je nutno mít za podstatné, že územní samosprávné celky a úřady mají ke zveřejnění jimi vydaných právních předpisů ve Sbírce právních předpisů lhůtu tří let, tedy do 1. 1. 2025. Nemůže přitom obstát argument navrhovatelky, že představitelé obcí či adresáti těchto právních předpisů nemusí o uvedené povinnosti či jejich následcích vědět. Představitelům obcí, popř. úředníkům obecních a krajských úřadů jsou nepochybně známy právní předpisy vztahující se k jejich činnosti, nemluvě o metodické pomoci, kterou Ministerstvo vnitra poskytne obcím.
52. Jde-li o adresáty právních předpisů, pro ty se nic nemění, právní předpisy vyhlášené před nabytím účinnosti zákona č. 35/2021 Sb. budou přístupné na internetových stránkách obce a nejpozději ve lhůtě tří let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona budou zveřejněny ve Sbírce právních předpisů. Nestane-li se tak, právní předpis pozbude platnosti, stejně tak jako všechny nově přijaté právní předpisy, které nebudou zveřejněny ve Sbírce právních předpisů. Teprve poté bude naplněn požadavek plynoucí z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, podle kterého může subjekt práva počítat s tím (od 1. 1. 2025), že vše, co je ve Sbírce právních předpisů, zachycuje stav práva s územní působností. Nebude-li obec respektovat požadavek seznámit každého tímto zákonem stanoveným způsobem se svými právními předpisy, pak bude postupovat v rozporu s požadavkem přístupnosti práva. Ústavní soud uzavírá, že splnění tohoto požadavku není spojeno se svévolně či libovolně stanovenými požadavky z hlediska času a způsobu jejich splnění, nýbrž naopak je zde zákonem stanovena dostatečná lhůta ke splnění této povinnosti uložené obcím jako veřejnoprávním korporacím (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Tím bude dosaženo zamýšleného cíle, kdy budou všechny platné právní předpisy územních samosprávných celků publikovány uceleně ve Sbírce právních předpisů. O tom, že pouze ve Sbírce právních předpisů zveřejněné právní předpisy budou součástí platného práva, bude veřejnost nepochybně uvědoměna, ostatně nelze pominout zásadu, že neznalost práva neomlouvá.
53. Kritizuje-li navrhovatelka provedení testu proporcionality, jak byl proveden vládou, Ústavní soud konstatuje, že napadená právní úprava nijak neomezuje územní samosprávné celky jako veřejnoprávní korporace podle čl. 101 odst. 3 Ústavy v procesu jejich normotvorby. Ústavní východiska práva na samosprávu jsou zachována a sladěna s možnostmi zpřístupnění právních předpisů. Jejich zveřejnění v nově vytvořené Sbírce právních předpisů pouze sleduje cíl shromáždit soubor platných právních předpisů na jednom veřejnosti přístupném místě. Z toho důvodu podmínění platnosti právního předpisu jeho zveřejněním ve Sbírce právních předpisů nepředstavuje zásah do práva na samosprávu neslučitelný s principem vlády práva podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
54. Na výše uvedeném nic nemění ani odkaz navrhovatelky na zahraniční právní úpravy týkající se publikace právních předpisů (Slovenská republika, Rakouská republika, Spolková republika Německo, Polská republika a Španělské království). Odlišný způsob zveřejňování právních předpisů územních samosprávných celků sám o sobě nepředstavuje relevantní důvod pro shledání protiústavnosti napadených ustanovení, ostatně navrhovatelka kromě poukazu na "vybočení z principů" na žádný jiný důvod nepoukazuje. K uvedenému přistupuje skutečnost, že napadená právní úprava není ani v rozporu s čl. 4 odst. 4 Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.), která způsob zveřejňování právních předpisů územních samospráv neupravuje a podle které ústřední či regionální orgán může zasáhnout do pravomoci poskytnuté místním společenstvím nebo je omezit, jen stanoví-li tak zákon.