VII./1
Obecná východiska
29. Ustanovení čl. 8 Ústavy zaručuje samosprávu územních samosprávných celků. Ustanovení čl. 99 Ústavy stanoví, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Jde o veřejnoprávní korporace, které jsou nadány právní subjektivitou. Podle čl. 100 odst. 1 věty první Ústavy platí, že územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu. Územní samospráva je tak v citovaném ustanovení vymezena jako ústavně garantované právo, jehož obsah je dále vymezen v zákoně č. 128/2000 Sb. a v zákoně č. 129/2000 Sb. Základními znaky samosprávy jsou správa vlastních věcí, vytváření vlastních samosprávných orgánů, pravomoc vydávat v rámci samosprávné působnosti individuální (s)právní akty a právní předpisy a konečně vlastnit majetek, mít vlastní rozpočet a samostatně hospodařit (čl. 101 až 104 Ústavy). Z orgánů obce upravuje Ústava pouze zastupitelstvo, které obec samostatně spravuje (čl. 101 odst. 1), další odvozené orgány jsou upraveny až na úrovni zákona, jejich vytváření je tak ponecháno v rukou zákonodárce. Ustanovení čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy hovoří o zastupitelstvech jako orgánech, které jsou nadány všeobecným výkonem samosprávy. Na toto ustanovení navazuje úprava pravomoci zastupitelstev obsažená v zákoně č. 128/2000 Sb., v zákoně č. 129/2000 Sb. a v zákoně č. 131/2000 Sb. Možnost státu zasahovat do činnosti územních samosprávných celků je přitom omezena čl. 101 odst. 4 Ústavy, který takový zásah připouští, pouze vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
30. Pro posouzení souladu ke zrušení navržených ustanovení s Ústavou je rozhodný čl. 104 odst. 3 Ústavy, který zmocňuje zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Zastupitelstvo vykonává tuto svou pravomoc na zasedáních, která jsou ze zákona veřejná (§ 93 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., § 42 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. a § 60 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb.), zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů, k platnému schválení návrhu na přijetí obecně závazné vyhlášky je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva (§ 87 zákona č. 128/2000 Sb. a § 40 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.).
31. Zákon o obcích stanoví taktéž podmínky pro nabytí platnosti právního předpisu obce, a to v § 12 odst. 1, podle kterého obecně závazné vyhlášky a nařízení obce musí být vyhlášeny, což je podmínkou platnosti právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Kromě toho může obec uveřejnit právní předpis obce způsobem v místě obvyklým. Obecně závazná vyhláška kraje a nařízení kraje nabývají platnosti dnem vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje (§ 8 odst. 2 zákona o krajích), vyhlášení právního předpisu hlavního města Prahy se provede tak, že se uveřejní ve Sbírce právních předpisů hlavního města Prahy (§ 45 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze), ve výjimečném případě může být právní předpis hlavního města Prahy vyhlášen vyvěšením na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy a na úředních deskách úřadů městských částí, kterých se dotýká.
32. Jak již bylo uvedeno, právní předpisy obce se vyhlašují vyvěšením na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Vyvěšuje se originál obecně závazné vyhlášky spolu s podpisy starosty a místostarosty. Prvním dnem vyvěšení může být nejdříve den schválení právního předpisu příslušným orgánem obce. Obec může právní předpis zveřejnit též způsobem v místě obvyklým, což však již nemá vliv na právní účinky vyhlášení. Obecní úřad má zajistit vyvěšení právního předpisu na úřední desku bez zbytečného odkladu po jeho schválení. Úřední deska musí být nepřetržitě veřejně přístupná (§ 26 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) zpravidla na budově obecního úřadu, listiny na ní mají být chráněny proti běžnému poškození. Na vyvěšovaných dokumentech musí být zaznamenáno jak datum vyvěšení, tak datum sejmutí písemnosti. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Obecní úřad tuto povinnost zpravidla splní tím, že zřídí internetové stránky, na kterých zpřístupní obsah úřední desky. Může také postupovat podle § 26 odst. 3 správního řádu, tj. uzavřít veřejnoprávní smlouvu o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo. Za obsah dokumentů zveřejněných na elektronické úřední desce vždy zodpovídá obec, o jejíž úřední desku jde, což platí i v případě, že tuto službu za ni vykonává jiný subjekt. I po sejmutí obecně závazné vyhlášky z úřední desky a nabytí její platnosti musí být její text zveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup (na internetových stránkách), a to na základě § 5 odst. 2 a 4 zákona č. 106/1999 Sb. Pokud není v právním předpise přímo uvedeno ustanovení o účinnosti, nabývá právní předpis obce účinnosti podle § 12 odst. 2 zákona o obcích patnáctým dnem po dni vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Obecně závazná vyhláška může být změněna nebo zrušena pouze jinou obecně závaznou vyhláškou, v případech nezákonných obecně závazných vyhlášek může dojít k jejich zrušení rozhodnutím Ústavního soudu.
33. Dozor nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek obcí vykonává na základě § 123 zákona č. 128/2000 Sb. Ministerstvo vnitra, a to prostřednictvím odboru veřejné správy, dozoru a kontroly. Obce mají podle § 12 odst. 6 zákona o obcích povinnost zaslat obecně závaznou vyhlášku Ministerstvu vnitra neprodleně po dni jejího vyhlášení, tj. jejího vyvěšení na úřední desce obecního úřadu. Podle § 17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, je obec povinna zasílat obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra prostřednictvím datové schránky. Obecně závazné vyhlášky se zasílají s uvedením údaje o jejich vyvěšení na úřední desce včetně vlastnoručních podpisů starosty a místostarosty. Ministerstvo vnitra posoudí soulad zaslané obecně závazné vyhlášky se zákonem a vypracuje její právní rozbor. V případě, kdy Ministerstvo vnitra konstatuje rozpor obecně závazné vyhlášky se zákonem, požádá příslušnou obec o zjednání nápravy a poskytne jí za tímto účelem potřebnou metodickou pomoc. Není-li obec ochotna zjednat nápravu, přistupuje Ministerstvo vnitra k použití represivních dozorových opatření podle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., tj. nejprve oficiálně vyzve obec k nápravě. Nezjedná-li obec nápravu v zákonné 60denní lhůtě, zahájí Ministerstvo vnitra správní řízení, jehož výsledkem je pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky (či pouze některých jejích ustanovení) a následné podání návrhu na její zrušení (či pouze některých jejích ustanovení) Ústavnímu soudu. Je-li obecně závazná vyhláška ve zřejmém rozporu s lidskými právy a základními svobodami, může Ministerstvo vnitra pozastavit její účinnost i bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Nesouhlasí-li obec s konstatováním Ministerstva vnitra, že je obecně závazná vyhláška v rozporu se zákonem, může proti jeho rozhodnutí o pozastavení její účinnosti podat rozklad ministrovi vnitra. O tom, zda je konkrétní obecně závazná vyhláška v rozporu se zákonem, závazně rozhoduje pouze Ústavní soud, Ministerstvo vnitra toliko pozastavuje její účinnost (obdobně § 81 zákona č. 129/2000 Sb. a § 106 zákona č. 131/2000 Sb.).
34. Ústavní soud, s respektem k principu právního státu zakotvenému v čl. 1 odst. 1 Ústavy, vyložil obecný rámec ústavních mezí zásahu státu do územní samosprávy v nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245), a to tak, že požadavek ochrany zákona podle čl. 101 odst. 4 Ústavy, tedy možnost státu zasahovat do výkonu územní samosprávy, je třeba vykládat velmi restriktivně, neboť jde o ústavně založenou výjimku zasahující do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Jinak řečeno, při posuzování zákonnosti takového zásahu nelze příslušný zákon vykládat extenzivně, byť by byl takový výklad logický, účelný a rozumný. Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je totiž podle právního názoru Ústavního soudu možno připustit toliko za situace, kdy je porušení zákona územním samosprávným celkem dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou secundum et intra, nikoliv již praeter legem.
35. V nálezu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.) v bodě 36 Ústavní soud uvedl, že "právo územních samosprávných celků na samosprávu je ústavně garantovaným právem (čl. 8 a hlava sedmá Ústavy). Ústava sama přímo nevyjmenovává konkrétní oblasti, v nichž se právo na územní samosprávu může realizovat, a svěřuje stanovení podrobností zákonu dle čl. 104 odst. 1 Ústavy (takovému, jakým je např. § 10 obecního zřízení), to však neznamená, že ústavní garance práva na územní samosprávu se vyčerpává formálně pouze stanovením výhrady zákona. Ústavní garance práva na územní samosprávu má nepochybně i materiální aspekt; prováděcí zákon nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat". V nálezu ze dne 22. 5. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 30/06 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.) v bodě 19 Ústavní soud konstatoval, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů. Ústavní soud tak v citovaném nálezu, na který obsahově navázaly nálezy ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), ze dne 6. 5. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2315/12 (N 75/69 SbNU 281) a ze dne 18. 6. 2013 sp. zn. III. ÚS 2336/12 (N 110/69 SbNU 761), vymezil, že existují určité Ústavou předpokládané implicitní limity, jimiž je i zákonodárce omezen, a to i v situaci, kdy samotná Ústava vyhrazuje oblasti, resp. působnost samosprávy právě zákonodárci.
36. V důvodové zprávě, na kterou vláda ve svém vyjádření odkazuje, se uvádí, že se vytváří nový informační systém veřejné správy nazvaný "Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů". Jeho prostřednictvím budou vyhlašovány právní předpisy územních samosprávných celků (obecně závazné vyhlášky a nařízení vydávané obcemi, kraji a hlavním městem Prahou) a právní předpisy vydávané správními úřady, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Nově se tak stanoví pravidla pro publikaci právních předpisů územních samosprávných celků, která jsou dosud obsažena v zákoně o obcích, v zákoně o krajích a v zákoně o hlavním městě Praze. Právní předpisy správních úřadů, které se nevyhlašuj i ve Sbírce zákonů, budou podle navrhované úpravy publikovány ve Sbírce právních předpisů, čímž se začlení do ucelené databáze aktů vztahujících se k činnosti orgánů veřejné správy a dojde k posílení právní jistoty jejich adresátů. Nově zřízený informační systém bude sloužit i ke zveřejnění aktů, které vznikají při výkonu působnosti územních samosprávných celků nebo v souvislosti s tímto výkonem, vyjmenovaných v § 8 zákona č. 35/2021 Sb.
37. Navrhovatelka z důvodů uvedených v návrhu, které byly popsány shora, požaduje vynětí obecně závazných vyhlášek obcí z působnosti zákona č. 35/2021 Sb. (návrh na zrušení části § 1 odst. 1 zákona č. 35/2021 Sb. ve slovech "obecně závazné vyhlášky a"). Navrhovatelka nezpochybňuje důležitost dostupnosti právní úpravy jejím adresátům, za dostatečnou v tomto směru však považuje stávající právní úpravu, která územním samosprávným celkům ukládá povinnost zaslat obecně závazné vyhlášky a nařízení příslušným dozorovým orgánům (§ 12 odst. 6 zákona o obcích, § 8 odst. 9 zákona o krajích a § 45 odst. 12 zákona o hlavním městě Praze).
38. Vláda naproti tomu argumentuje, že i když mají územní samosprávné celky zákonnou povinnost zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup všechny své vydané právní předpisy, v praxi není tato zákonná povinnost vždy plněna, v důsledku čehož dochází k podstatnému omezení možnosti adresátů se s jejich obsahem seznámit (mimo možnost nahlédnout do nich u příslušného úřadu územního samosprávného celku či na Ministerstvu vnitra), což oslabuje právní jistotu adresátů právních předpisů.