X.
Závěrečné úvahy
197. Ústavní soud posoudil napadená ustanovení ZVP z hlediska dodržení ustanovení ústavního pořádku a testu přiměřenosti. Dospěl k závěru, že převážná část námitek navrhovatelky je důvodná, a to pro rozpor s ústavními kautelami voleb a volebního práva zakotvenými v čl. 18 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy ve spojení s čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny. Bližší odůvodnění je obsaženo sub IX.
198. Ústavní soud tento postup zvolil i tam, kde by napadená ustanovení sama o sobě a pro sebe nepředstavovala problém z hlediska ústavnosti. Vzhledem k systémové provázanosti jednotlivých prvků volebního systému proto bylo nutno použít tzv. komplexní argument a v důsledku kumulace vad právní úpravy volebního systému zrušit napadená ustanovení ZVP vzatá podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 "v jejich úhrnu". Východiskem pro to byl výklad pojmu "zásady poměrného zastoupení" (čl. 18 odst. 1 Ústavy) rovněž za pomoci okolností jejich vzniku a představ ústavodárce (a současně zákonodárce) v letech 1920, 1946 a 1992.
199. Ve zbývající části Ústavní soud shledal, že tato část napadených ustanovení v testu ústavnosti obstojí a není důvod je odstranit ani proto, že by mohla tvořit překážku pro uvážení zákonodárce při nápravě neústavního stavu a že se ani "pasivně" nemohou na vytváření ústavně pochybné právní úpravy volebního systému podílet, bude-li provedena systémová náprava techniky volební reprezentace.
200. Co se týče základních aspektů rovnosti volebního práva, tedy váhy hlasů voličů v systému poměrného zastoupení, která spočívá nejen ve stejném počtu hlasů (one person, one vote), nýbrž i v jejich stejné váze (one person, one value), a současně rovnosti šancí kandidujících politických stran, Ústavní soud dospěl k závěru, že funkcí voleb je mimo rozestoupení se voličů "do stran" s různými názory rovněž funkce vytvoření fungující Poslanecké sněmovny, ve které jsou zastoupeny politické strany a jejich koalice s početně relevantním významem. Ústavní soud si je vědom toho, že tento význam, který označil jako vlastnost reprezentativnosti, se dá vyjádřit nejen číslem, nýbrž i jinou ústavně relevantní skutečností (zastoupení územního společenství, ochrana menšiny), bude-li zákonodárcem náležitě identifikována. Je věcí zákonodárce [viz tzv. rozhodovací prerogativa sub VIII. a)], aby našel hranici mezi předpoklady funkčnosti zákonodárného sboru a určením reprezentativnosti politické strany. Problém tak nebyl shledán ve výši uzavírací klauzule podle § 49 odst. 1 písm. a) ZVP, nýbrž v dalších prvcích techniky volební reprezentace, tj. zejména v konání voleb do Poslanecké sněmovny cestou čtrnácti separovaných voleb v samostatných volebních krajích bez vzájemného propojení výsledku voleb, což vede k disproporcím ve vyjádření proporcí podpory jednotlivých politických stran a jejich programů.
201. Ústavní soud nepředjímá postup volebního zákonodárce. Výklad výchozích ústavních požadavků na rovnost volebního práva, rovnost šancí kandidujících volebních stran ve volné politické soutěži, jak byl proveden v nynějším nálezu, a především respektování ústavního požadavku voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení vyžaduje, aby volební výsledek každé kandidující strany respektoval, že jde o poměrné zastoupení ve vztahu ke složení Poslanecké sněmovny jako celku, nikoli k ústavně nepřepokládané separované krajské reprezentaci volebních krajů. Stejně tak je třeba zdůraznit, že zrušení ustanovení o použití D'Hondtovy volební formule podle § 50 odst. 1 až 3 ZVP nebrání jejímu opětovného využití tam, kde se výsledek voleb (nikoli přikazování jednotlivých mandátů krajským kandidátním listinám) zjišťuje v rámci tak velkého obvodu, že rozdíly v důsledcích jejího použití ve srovnání s jinými formulemi ztrácí na praktickém významu, jak to konečně dokazují výsledky voleb do krajských zastupitelstev zjišťované postupem podle § 43 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2012 Sb., stejně jako výsledky voleb do Evropského parlamentu podle § 47 a 48 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb. Možný je i návrat k systému více skrutinií používanému do voleb v roce 1998, i když by to bylo spjato s potřebou adaptace na novou úpravu členění území státu; samozřejmě že v takovém případě by nebylo použití D'Hondtovy formule v prvním skrutiniu možné, neboť by došlo k rozdělení všech mandátů již na úrovni volebních krajů.
202. Z hlediska rovnosti volebního práva a rovnosti šancí kandidujících volebních stran v podmínkách poměrného zastoupení je třeba, aby každá volební strana získala odpovídající podíl na mandátech v Poslanecké sněmovně podle svého podílu na celkovém počtu odevzdaných platných hlasů a současně aby tento volební zisk (podpora určité názorové skupiny voličů vyjádřená podílem na mandátech) byl promítnut do přidělování mandátů v rámci jednotlivých krajských kandidátek takové volební strany.
203. Jak bylo sub IX. e) rozvedeno, Ústavní soud nezměnil svůj právní názor a nadále považuje za ústavně konformní zachování uzavírací klauzule ve výši 5 % podle § 49 odst. 1 písm. a) ZVP. Naopak však změnil svůj právní názor vůči zbývajícím ustanovením § 49 odst. 1 písm. b) až d) ZVP zakotvujícím tzv. adiční uzavírací klauzuli. Kromě toho však Ústavní soud připomněl ve vztahu k těmto klauzulím obecně, že je třeba přihlížet při jejich stanovení nejen k tomu, kterým volebním stranám se zabrání ve vstupu do Poslanecké sněmovny, nýbrž i k důsledkům, které může mít použití uzavírací klauzule na legitimitu voleb v případě, že by v důsledku roztříštění hlasů voličů měla propadnout více než polovina platných hlasů ve volbách. Není tak neústavní postup, který upozorňuje voliče na to (psychologický aspekt uzavírací klauzule), že má ve volbách do Poslanecké sněmovny nejen vyjádřit svou preferenci, nýbrž také přispět k ustavení komory Parlamentu, která v rámci konstrukce parlamentní demokracie vykonává kontrolu výkonné moci.
204. Současně je třeba uvést, že Ústavní soud nemůže dávat, jak to navrhovatelka požaduje, podrobné pokyny zákonodárci, jak má nějakou věc, a tím spíše tak složitý a po více jak století stále nedořešený problém reprezentace a poměrného zastoupení, vyřešit. Žádný volební systém není upraven definitivně (viz i v případě těch zdánlivě jednoduchých volebních systémů existujících v podobě právní úpravy již nejméně od roku 1429 - viz sub 112) a ani žádné soudní rozhodnutí na tomto faktu nic nezmění, čehož si je vědoma i odborná veřejnost (viz k tomu Nohlen, D. citované dílo, sub 178, s. 182, 390 a násl., a zejména Lang, H. Wahlrecht und Bundesverfassungsgericht. Eine Skizze aktueller wahlrechtlicher Entscheidungen und Probleme. Baden-Baden: Nomos, s. 52 - 76), která podrobuje stále další a další soudní rozhodnutí ve věcech voleb a volebního práva kritice. Rovněž uvedené shrnutí závěrů nálezu nelze chápat jako příkaz k tomu, co by měla budoucí úprava výpočtu volebního výsledku stanovit, jakkoli to představuje výklad ústavně konformního pojetí systému poměrného zastoupení (v původním významu toho slova). Ústavní pořádek, jehož interpretem Ústavní soud je, vymezuje (tedy stanoví meze) ústavní kautely voleb a volebního práva. Na rozdíl od řady jiných států však neurčuje ani podobu volební formule, ani další požadavky pro organizaci voleb, neboť to je přenecháno podle čl. 20 Ústavy volebnímu zákonodárci. V této souvislosti Ústavní soud předpokládá, že pravidlo zakotvené v čl. 40 Ústavy bude rovněž dalším vodítkem pro Poslaneckou sněmovnu při usnášení se na novelizaci či revizi právě rušených ustanovení ZVP, neboť podle názoru Ústavního soudu tato procedura představuje jeden z mála prostředků působících jako zmírňující lék na neduhy zákonodárství ve vlastní věci, jak na ně bylo upozorněno sub VIII. b).
205. Úprava volebních otázek je proto vždy hledáním souladu mezi ústavními východisky a měnícími se společenskými vztahy [zde lze upozornit na to, že účinnosti nabyl zákon č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů (zákon o územně správním členění státu)]. Ačkoli politologie či psefologie pracují i s matematickými vzorci, dokonalý systém zatím nenašly. Ústavní soud však vzal rovněž v úvahu, že v případě volebních stížností by mohl být postaven před problém rozhodovat o návrzích např. Nejvyššího správního soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy z důvodu, že by tento soud postup při zjištění volebního výsledku a pravidla pro jeho zjištění shledal neústavními a bránícími mu v konkrétní věci rozhodnout, což již nepřímo naznačil v roce 2006 (viz jeho usnesení ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53). To by představovalo daleko závažnější komplikaci než dokončení toho, co bylo započato v roce 2008 (připravený soubor variant techniky volební reprezentace, nakonec v roce 2009 jako tisk 758, Poslanecká sněmovna, 5. vol. období), popř. v tomto volebním období Poslanecké sněmovny, kdy již podaný a na program zařazený uvedený poslanecký návrh může být rovněž využit k rychlému a zdárnému naplnění požadavků ústavního pořádku na ústavně konformní způsob zjištění volebního výsledku "podle zásad poměrného zastoupení". Zde je třeba upozornit na kruciální rozdíly v důsledcích vyslovení neústavnosti úpravy zjišťování volebního výsledku v řízení o abstraktní kontrole zákonů z hlediska jejich dopadů na volební výsledek (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) a výsledku řízení o konkrétní kontrole její ústavnosti na návrh Nejvyššího správního soudu, který bude na základě odpovědi (tedy nálezu) Ústavního soudu o platnosti hlasování, voleb či zvolení nějakého kandidáta teprve rozhodovat, což ještě může být předmětem přezkumu Ústavním soudem podle oddílu čtvrtého hlavy druhé zákona o Ústavním soudu.
206. Ústavní soud jen připomíná svůj závěr, že není na překážku (naopak je to pro provedení voleb a přidělení mandátů nutné), jsou-li základem pro zjištění volebního výsledku hlasy voličů odevzdané nikoli pro nějaké celostátní kandidátky jako v některých státech, nýbrž pro kandidátní listiny ve volebních krajích vymezených ústavním zákonem, což zajišťuje jejich stabilitu.
207. Vzhledem k tomu, že výrok nynějšího nálezu nebrání přípravě a organizaci již vyhlášených voleb, nýbrž stanoví jen požadavek ústavně konformní úpravy zjištění jejich výsledku, nebylo ani vhodné zvažovat nejen odložení vyhlášení nynějšího nálezu až po volbách, ale ani odklad jeho vykonatelnosti. Ústavní soud sice předpokládá, že by i v případě odložení vykonatelnosti výroku tohoto nálezu zákonodárce přistoupil k nové úpravě § 48 až 51 ZVP, a to nejen vzhledem k možnému napadení výsledku voleb, nýbrž i s respektem k potřebě odstranit konečně po dlouhá léta neřešený problém ohrožující legitimitu výsledku každých voleb do Poslanecké sněmovny. Zkušenost sice ukazuje, že ne každý jejich výsledek může vyvolávat v praxi potřebu jeho napadení [viz sub VIII. c)] nicméně nelze vyloučit, že výsledek voleb bude napaden podle § 90 soudního řádu správního před Nejvyšším správním soudem, přičemž takový návrh může být založen právě na argumentech obsažených v nynějším nálezu.
208. Za těchto okolností Ústavní soud rozhodl o zrušení části napadených ustanovení ZVP dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů podle čl. 89 odst. 1 Ústavy; vykonatelnost svého derogačního nálezu na pozdější datum neodložil, neboť k takovému postupu neshledal žádný důvod. Odklad derogačního účinku nálezu je zásadně nežádoucí a lze k němu přistoupit jen výjimečně v případě, že by bezodkladná derogace, která je pravidlem obecným, sama o sobě způsobila svým vedlejším dopadem intenzivnější a závažnější porušení ústavnosti než zrušení protiústavního zákona dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Žádné takové vedlejší dopady ani jejich riziko v tomto případě Ústavní soud neshledal.
209. To platí i přes skutečnost, že prezident republiky rozhodl dne 28. 12. 2020 pod č. 611/2020 Sb. o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny na 8. a 9. 10. 2021. Samozřejmě platí, že zásahy do volebních pravidel v době před volbami nejsou vhodné, neboť mohou vnést zmatek mezi voliče a volební orgány s rizikem zatemnění volebního výsledku - příkladem takových obav může být aplikace tzv. Purcell principle podle rozsudku Nejvyššího soudu USA ve věci Purcell versus Gonzales, 549 U.S. 1 (2006) (dostupného na https://supreme.justia.eom/cases/federal/us/549/1) týkajícího se zásahů do pravidel registrace voličů těsně před volbami formou předběžných opatření, popř. i v době samotného hlasování. V odborné literatuře je popsán jako idea, podle které by soudy neměly vydávat příkazy (někdy si je navíc navzájem rušit) měnící volební pravidla v době těsně před hlasováním (in the period just before the elections - viz podrobně Hasen, R. L. Reining in the Purcell Principle. Florida State University Law Review, vol. 43, roč. 2016, č. 2, s. 428). Jde však o zásahy do volebních procesů před meritorním posouzením ústavnosti volebního pravidla v podobě předběžných opatření soudů vydaných bezprostředně před volbami, tj. v období dnů, maximálně několika týdnů před termínem voleb v situaci plně rozběhnutých volebních procesů, nebo dokonce již při probíhajícím hlasování. V případě nynějšího nálezu však nejde o zásahy do provedených volebněprávních úkonů, nýbrž o hodnocení ústavnosti výpočtu volebního výsledku v ZVP, který bude zjištěn teprve v říjnu 2021. Nejde ani o negativní projev judicializace volebního práva, kdy se rozhodování přenáší z orgánů moci zákonodárné a moci výkonné na soudy, které pak tyto problémy řeší podle pravidel soudního rozhodování [shrnutí problémů, významu, forem atd., viz u Vallinder, T. Whenthe Court Go Marching In. In The Global Expansion of Judicial Power, ed. by Tate, C. N., Vallinder, T. New York: New York University Press, 1995, s. 14 - 26; viz k tomu též nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) včetně odlišných stanovisek]. V posuzované věci jde "pouze" o posouzení ústavnosti napadených ustanovení, nikoli o projev soudního aktivismu, či dokonce zásah do techniky volební reprezentace v okamžiku, kdy se již rýsují možné volební výsledky v době horké volební kampaně, nikoli v okamžiku, kdy začínají vznikat obavy některých politických stran o jejich volební úspěch.
210. Nic takového v současné situaci nehrozí. Organizace a příprava voleb se odvíjí od termínu voleb (lhůty typu dies ad quem, určené datem, tzv. rozhodujícím dnem - Stichtag, qualifying date), nikoli od okamžiku, kdy jsou volby vyhlášeny (dies a quo, tedy stanoveným časovým úsekem). Volební orgány dosud žádné úkony, které by mohly být derogací zpochybněny, neučinily. Takovým úkonem není ani určení Ústeckého kraje krajem, kterému budou podřazeny všechny zvláštní volební okrsky v zahraničí, provedené losem Státní volební komise dne 7. 1. 2021, neboť organizace voleb podle volebních krajů není nálezem Ústavního soudu dotčena. Za relevantní okamžik, od nějž by bylo možno uvažovat o rizicích spojených se změnou volebního pravidla na poslední chvíli, lze uvažovat až okamžik uplynutí konce lhůty pro podávání kandidátních listin podle § 31 odst. 3 ZVP, který má nastat počátkem srpna 2021.
211. Ústavnímu soudu samozřejmě neuniká dění na politické scéně a zprávy o uvažovaných volebních koalicích, své rozhodování však musí stavět na skutečnostech právních, nikoli na volatilních úvahách, záměrech a strategiích politických sil, jež se hodlají zapojit do volební soutěže a jež mohou ještě svá rozhodnutí uplynutím uvedené lhůty pro podání kandidátních listin zvážit i změnit. Pro Ústavní soud tak není rozhodující, s jakým výsledkem volby skončí [viz sub VIII. a)].
212. Odklad vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu až za termín vyhlášených voleb do Poslanecké sněmovny by naopak znamenal, že by výsledky hlasování byly zjištěny a vyhlášeny podle pravidel, jež jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Legitimita takto zvolené Poslanecké sněmovny by byla neúnosně podkopána v míře, která by dále snížila důvěru veřejnosti ve zvolenou politickou reprezentaci a vládu, která by se o důvěru takto zvolené Poslanecké sněmovny opírala. Nelze také opomenout, že by takový odklad nezabránil porušení ústavně garantovaného volebního práva voličů i volených kandidátů v jeho klíčovém aspektu rovnosti a vyvolal by tlak na volební soudnictví s rizikem retrospektivního zjištění neplatnosti hlasování, resp. voleb, a v konečném důsledku na Ústavní soud, který by pak rozhodoval o ústavních stížnostech nebo opravných prostředcích proti rozhodnutím volebního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. d) a e) Ústavy.
213. Všem nastíněným negativním důsledkům lze čelit tím, že Ústavní soud setrvá i v tomto případě na standardním pravidlu vykonatelnosti derogačního nálezu dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, jak předpokládá v čl. 89 odst. 1 Ústavy, třebaže si je vědom zvýšené odpovědnosti současné politické reprezentace v obou komorách Parlamentu za schválení ústavně konformní úpravy voleb do Poslanecké sněmovny v čase, který je dán.
214. K tomu Ústavní soud nemůže uvést víc než konstatování, že před třiceti lety byla v České republice nastoupena cesta k ústavně konformní úpravě svobodných a demokratických voleb. V roce 2000 však zákonodárce učinil pokus tento směr změnit, a to rovněž cestou nové úpravy voleb, jejímž základním cílem bylo "nalezení volebního systému, který významně usnadní vznik funkční většinové vlády složené maximálně ze dvou politických subjektů", přičemž bude zachováno poměrné zastoupení, avšak s většinovými prvky (Dohoda č. 2 o základních parametrech změny volebního systému uzavřená mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou 26. 1. 2000). Tento pokus byl Ústavním soudem zrušen zejména nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, nicméně zákonodárce v této cestě pokračoval i v roce 2002. Vláda si sice po výsledku voleb v roce 2006 uvědomila potřebu změn, nicméně zůstalo jen u neuskutečněného záměru. Co zůstává, je potřeba naplnit čl. 18 odst. 1 Ústavy. Pokus učinit tak slovy právě uvedené dohody za pomoci "většinových prvků" bude vždy protiústavní, zatímco naplnění tohoto principu většinotvornými prvky lze podle okolností a míry zásahu do poměrného zastoupení považovat za akceptovatelné, je-li to odůvodněno významným veřejným zájmem (v USA je definován jako zájem na "volební integritě", "politické stabilitě" - Emanuel, S. E. Constitutional law. 37. vyd. Wolters Kluwer, 2020, s. 493); jinak půjde o pokus neústavní.
215. S ohledem na vše, co bylo z hlediska obecných východisek přezkumu ústavnosti volebního zákonodárství i z hlediska jednotlivých složek techniky volební reprezentace vyloženo, nezbylo Ústavnímu soudu než podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., napadená ustanovení § 48, § 49 odst. 1 písm. b) až d), odst. 3 písm. b) až d) a odst. 4, § 50 odst. 1 až 3 a § 51 ZVP zrušit pro jejich rozpor s čl. 18 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny. Ve zbývající části návrh na zrušení ustanovení § 26 věty druhé, § 50 odst. 4 až 7 a přílohy č. 2 k ZVP zamítl. Ústavní soud tak respektuje pravidla, podle kterých se řídí zahájené volební řízení (bez ohledu na napadení rozhodnutí prezidenta republiky č. 611/2020 Sb.), jeho územně organizační základ, stejně jako nijak nezasahuje do pravidel vedení a hodnocení volební kampaně.
216. Ústavní soud přes právě uvedené zvažoval rovněž možnost stanovit vykonatelnost nynějšího nálezu ke dni jeho vyhlášení Ústavním soudem jako v případech některých volebních a mandátových věcí [viz nálezy ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 27/09]. Nakonec dospěl k závěru, že to není potřeba, vzhledem k tomu, že k použití nové právní úpravy výpočtu volebního výsledku může dojít po skončení vyhlášených voleb do Poslanecké sněmovny. Do té doby má podle čl. 89 odst. 2 Ústavy zákonodárce povinnost zrušenou právní úpravu výpočtu volebního výsledku v důsledku dohod z roku 2000 (viz sub 164 a 214) nahradit novou, ústavně konformní, aby nevznikl problém zpochybnění úpravy výpočtu volebního výsledku až po samotných volbách.
217. Je úkolem zákonodárce najít cestu. Ústavní soud může pouze hodnotit její cíl, směr, kterým se k němu zákonodárce vydal, jeho intenzitu a dodržení ústavních pravidel pro zákonnou úpravu volebního systému, ať již bude zvolen návrat k metodám volebního kvocientu s více skrutinii, k počítání volebního výsledku nejdříve podle celostátního poměru hlasů a rozdělování mandátů v rámci volebních krajů, nebo jiným způsobem při zachování přibližně stejné váhy hlasu voliče a rovnosti šancí kandidujících stran.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Ludvík David, Jaroslav Fenyk, Josef Fiala a Radovan Suchánek.
******************************************************************