VIII. e)
Systémový charakter jednotlivých prvků volebního systému a jeho význam pro přezkum ústavnosti napadených ustanovení
110. Ústavní soud si je vědom složitosti a komplexnosti právní úpravy voleb "podle zásad poměrného zastoupení" a vyjádřil to již při zrušení klíčových ustanovení obsažených v novelizaci (spíše však revizi) ZVP zákonem č. 204/2000 Sb. Nehodnotil jednotlivá napadená ustanovení odděleně, nýbrž jako celek. Dospěl k právnímu názoru (nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), podle kterého "zvýšení počtu volebních krajů na 35 (§ 27 věta první), stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§ 48 odst. 4) a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené D'Hondtovy formule (§ 50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua ještě způsobilého zaznamenávat alespoň přivrácení k modelu poměrného zastoupení".
111. Ústavní soud tak přistupuje k návrhu, aby posoudil, zda výsledek změn v ZVP v části, která má naplnit požadavky zejména čl. 18 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6, čl. 16 odst. 1, čl. 20 Ústavy a čl. 2 odst. 1, čl. 21 a 22 Listiny, je ústavně konformní. K tomu je třeba poznamenat, že nemůže jít o posouzení ústavnosti napadených ustanovení ZVP vytržené z kontextu nejen celého ZVP, nýbrž i celé ústavní konstrukce demokratického právního státu. To ve svém důsledku znamená, že i samostatně vzaté napadené ustanovení může v přezkumu své ústavnosti obstát, přesto však bude z hlediska jeho působení v celém volebním systému nutno přistoupit k jeho zrušení z důvodu, že - stejně jako bylo judikováno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 - neobstojí v přezkumu ústavnosti jako součást celkově neústavní konstrukce odporující ústavním požadavkům na naplnění zásad poměrného zastoupení.
112. Přezkum ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP "v jejich úhrnu" je proto východiskem pro uplatnění tzv. komplexního argumentu (též sub 40). To platí konečně obecně i pro jakoukoli systémovou analýzu. I když je např. systém relativní většiny plurality voting) používán již po staletí, přesto je v něm výstižně konstatováno, že přes svou zdánlivou jednoduchost má stále schopnost překvapovat. Prokazuje se tak, že dosud není zcela pochopeno, jak jsou jeho pravidla komplexní a kolik vedlejších účinků (component effects) musí být změřeno, aby byl přesně popsán (Dunleavy, P., Margetts, H. The Electoral System. Parliamentary Affairs, roč. 2007, s. 733).
113. To, co bylo právě uvedeno, je proto východiskem pro hodnocení ústavnosti nejen devíti ustanovení ZVP, protože tento aspekt může být obsažen v převážné většině pravidel a zásad pro přípravu a organizaci voleb, pro hlasování i pro zjišťování jeho výsledků a jejich případný soudní přezkum. Přitom se to odlišuje od problematiky přezkumu volebního výsledku v podobě, jak je nyní zakotvena po novelizaci všech volebních zákonů zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, (náhrada potenciality porušení důkazem fakticity porušení volebních pravidel).
114. Ústavní soud tak na základě uvedených obecných východisek i zvláštností ústavního přezkumu volebního zákonodárství konstatuje, že při hodnocení napadených ustanovení ZVP je třeba vycházet nejen z ústavní úpravy voleb a volebního práva, nýbrž i z role, jaká je volbám a volebnímu právu přiřazena v rámci celkového systému organizace státu a jeho fungování, stejně jako ústavního statusu občanů, neboť volby nejen předurčují podobu a fungování parlamentní demokracie, stranickopolitického systému, chování politiků, uplatňování jejich odpovědnosti, nýbrž jsou i součástí ústavního statusu občanů České republiky a nejvýznamnější součástí jejich práva podílet se na správě veřejných věcí.
115. Stejně tak není možné separovat od sebe hodnocení jednotlivých napadených ustanovení, nýbrž je třeba je brát jako součást systému, ve kterém hrají roli vzájemně propojených prvků, jejichž působení je v takovém systému na sobě vzájemně závislé. Proto je třeba i referenční kritéria (zejména rovnost obecně a rovnost volebního práva dostávají v systému zásad poměrného zastoupení zcela jinou kvalitu než ve většinovém systému) vykládat v závislosti na systému, ve kterém se uplatňují. Jinak se jeví ve většinovém systému a jinak v poměrném zastoupení, jinak v politické soutěži s požadavkem rovností šancí atd. Volby nejsou závazným a oficiálním průzkumem politické stratifikace společnosti (politického lidu) nebo pouze takovým průzkumem, který by měl s matematickou přesností takovou stratifikaci vyjádřit. Nelze se tak ani tvářit. Účelem voleb je přece rovněž ustavení Poslanecké sněmovny, která bude moci realizovat své kompetence podle ústavního pořádku a zákonů, a to včetně ustavení stabilní vlády, výkonu zákonodárné a dalších funkcí, které jí podle Ústavy přísluší. Matematická přesnost "zrcadlového odrazu" volebního rozhodnutí voličstva v situaci, kdy je třeba hledat nejen diferenciační, nýbrž i integrační nástroje za pomoci uzavírací klauzule, není ani realizovatelná. Důraz na integrační funkci voleb (viz k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96) je nutný, a proto ústavně akceptovatelný z hlediska jednoho z legitimních cílů voleb. Lze uvést zkušenosti s použitím čistého poměrného zastoupení, kde index reprezentace (poměr získaných hlasů a získaných mandátů) se v předválečných volbách do Poslanecké sněmovny v roce 1935 téměř kryl, přičemž se voleb zúčastnilo 16 volebních stran (agrárníci za 14,3 % hlasů získali 45 mandátů, poslední strana Německý svaz zemědělců získala za 1,7 % odpovídajících 5 mandátů, další menšinové strany měly po dvou mandátech ve sboru 300 poslanců. V roce 1946 při účasti jen osmi volebních stran byl tento index téměř dokonalý (KSČ získala za 31,2 % hlasů přesně 93 mandátů, ale naprosto stejný poměr hlasů na mandát měla i druhá nejmenší Strana slobody s 0,9 %, která získala 3 mandáty). Je to jeden z mála rozdílů, ke kterému bylo třeba přihlédnout při výkladu pojmu "zásady poměrného zastoupení" ve srovnání s § 8 ústavní listiny z roku 1920 a čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb. To však nic na podstatě poměrného zastoupení nemění, jen vyžaduje přihlédnout k historickým negativním zkušenostem s fungováním zcela čistého poměrného zastoupení a jeho důsledkům, kdy jsou v zákonodárném sboru zastoupeny i politické strany, které nelze považovat za relevantní či reprezentativní [k tomu viz sub IX. e)], přičemž však mohou sehrát roli "jazýčku na váze", nebo získat dokonce tzv. vyděračský potenciál.
116. Tento závěr je současně východiskem pro hodnocení ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP. Ústavní soud bere v úvahu nejen abstraktní konstrukci zásad poměrného zastoupení, nýbrž i potřebu jejich konkrétního uplatnění v podmínkách místa a času, tedy v již vyhlášených volbách v České republice. Nemá před sebou "čistý stůl" [to je výsadou zákonodárce - viz výše sub VIII. a)], nýbrž určité danosti nejen územního členění v podobě ústavního zákona č. 347/1997 Sb., popř. zákona č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů (zákon o územně správním členění státu). Pro "ideální" řešení (taková však v praxi neexistují) by bylo třeba začít znova, tedy zrušením ZVP jako celku a rozhodnutí prezidenta republiky č. 611/2020 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Taková situace, která by si vyžádala zrušení již vyhlášených voleb (viz např. usnesení předsednictva Národního shromáždění č. 52/1968 Sb., o zrušení usnesení předsednictva Národního shromáždění o vyhlášení dne voleb do národních výborů a o volbě Ústřední volební komise Národní fronty pro volby do národních výborů, nebo nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kterým bylo vysloveno pozbytí platnosti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny), nyní nenastala a z hlediska sebeomezení Ústavního soudu bylo možné dosáhnout vyhovění důvodným argumentům navrhovatelky i šetrnějším způsobem s respektem k požadavku relativní stability volebního zákonodárství [sub VIII. b)].
117. Ústavní soud proto z hlediska ústavních kautel voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení, rovnosti volebního práva a rovnosti šancí politických stran v rámci volné politické soutěže přistoupil jak k hodnocení ústavnosti jednotlivých systémových prvků volebního systému, tak jejich vzájemné provázanosti s respektem k těmto kautelám. Své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy zde mohl dostát vzhledem k tomu, co bylo právě uvedeno, i tak, že ústavnost jednotlivých prvků volebního systému bude hodnocena z hlediska praktické potřeby jednoho "pevného bodu" v tomto systému, s jehož pomocí lze "pohnout" zbývajícími prvky a celým volebním systémem tak, aby byla napravena jemu vytýkaná neústavnost.
118. Bylo tedy třeba zvolit jeden takový pevný bod. Na rozdíl od D'Hondtovy volební formule nebo separovaných voleb v různě velkých volebních obvodech Ústavní soud shledal jako nejmírnější (přitom vhodné a potřebné) a současně důvodnosti argumentace stěžovatelky vyhovující řešení v závěru, že i při zachování různě velkých volebních krajů (viz k této možnosti již shora sub 102 a 103) lze dosáhnout respektování shora zmíněných ústavních kautel tím, že bude zrušen samotný výpočet volebního výsledku vycházející ze separovaných voleb v jednotlivých volebních krajích za pomoci D'Hondtovy volební formule [metoda největšího průměru či nejvyššího čísla - viz sub IX. i)]. Současně tím bude respektována v maximální míře stabilita organizace voleb založená na územním členění, kterému se přizpůsobila i organizace politického systému, jehož základem je právě svobodná soutěž politických stran, jak to vyžaduje čl. 5 Ústavy. Zde Ústavní soud považuje za potřebné uvést, že relativní stabilita volebního zákonodárství je požadavkem racionality (viz Code of good practice in electoral matters. Benátská komise. Opinion Nr. 190/2002), nikoli samotné ústavnosti [viz blíže VIII. b)], které musí být vždy (a také bývá v praxi) dána přednost.