II. b)
Neústavnost rozdělení volebního území ve spojení s použitím tzv. D’Hondtovy volební formule
14. Neústavnost rozdělení České republiky do 14 volebních krajů a současného uplatnění tzv. D’Hondtovy volební formule, jak vyplývají z napadených ustanovení, spatřuje navrhovatelka především v porušení principu rovného volebního práva, resp. rovnosti hlasů a zásady poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jak přesvědčivě dokazují výsledky voleb do Poslanecké sněmovny v letech 2006 a 2017. Popření uvedené zásady je patrné zejména v případě subjektů, které mají v celé zemi v zásadě stejnou regionální podporu okolo tzv. uzavírací klauzule. V menších volebních krajích jsou pak tyto subjekty diskriminovány a celý systém se v těchto krajích projevuje nahodile, prakticky nepředvídatelně a o (ne)přidělení mandátů rozhoduje nepříliš početná skupina voličů. V případě Karlovarského kraje a Libereckého kraje není podle navrhovatelky matematicky možné, aby uvedené subjekty dosáhly na mandát. Toto disproporční rozdělování mandátů, znevýhodňující menší politické strany, je pak podle navrhovatelky právě důsledkem vzájemného působení tzv. D’Hondtovy formule a různě velkých volebních krajů. Již samotná D’Hondtova formule podle navrhovatelky prospívá větším politickým stranám, avšak teprve v souhrnu s výrazně odlišně velkými volebními kraji dochází k vytvoření systému zcela nerovnoměrného přidělování mandátů, který je rozporný se zásadami poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy. Jednoduše řečeno, takový systém napomáhá tomu, že vůle voličů se náležitě nepromítá do složení Poslanecké sněmovny. Zde se navrhovatelka odvolává na stále aktuální závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 k poměru mezi odevzdanými hlasy a jejich "přetavením" na srovnatelné počty mandátů, což není při platné právní úpravě splněno. Odevzdané hlasy voličů volebních stran, které překročily tzv. uzavírací klauzuli, mají natolik významně odlišnou hodnotu, že to činí zákonnou úpravu neústavní. Zároveň jsou systémově diskriminováni voliči menších volebních krajů, v nichž dochází k významnému nárůstu tzv. přirozeného prahu pro zisk mandátu. Pro ústavně konformní zachování současného rozdělení země na volební kraje by musel být volební systém obohacen o prvky, které by uvedené nedostatky kompenzovaly. Neústavnost úpravy tak navrhovatelka nedovozuje z žádného jednotlivého prvku volebního systému, ale z jejich kumulace.
15. Uvedená neústavnost není zřejmá například u tzv. krajských voleb, neboť v nich je přerozdělován významně větší počet mandátů v rámci jednoho volebního obvodu. Rozdělením podle krajů lze třídit volební kraje do tří různých skupin, a sice čtyři největší kraje (22 až 26 mandátů), šest středních krajů (11 až 13 mandátů) a čtyři nejmenší kraje (10 a méně mandátů). Z toho pak vyplývá, že menší strany s celorepublikovou podporou zhruba 5 % voličů (naplňující tedy požadavek integračního faktoru voleb podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96) získají 4 mandáty, ačkoliv podle zásad poměrného zastoupení by měly získat 10 mandátů. Celý systém je navíc v důsledku toho značně nepředvídatelný, což podle navrhovatelky odporuje principům demokratického právního státu. Přerozdělování mandátů totiž neodpovídá celostátním výsledkům jednotlivých politických stran. Taková volební soutěž fakticky nutí její účastníky, aby vyzývali své voliče ke "kočování" se svým hlasem k nápravě těchto vad systému.
16. Tyto vady se tak projevily zejména ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2006 a 2017. Ve volbách v roce 2017 potřebovaly některé strany 2,3krát více hlasů na zisk jednoho mandátu než vítěz voleb (ANO 2011), který by v proporcionálním systému získal o 15 mandátů méně (63 místo 78). Rozdílně by se pak rozdělilo celkem 16 mandátů, což je 8 % z jejich celkového počtu. Obdobné závěry lze dovodit i u voleb v roce 2006, čímž se uvedené výhrady vůči volebnímu systému empiricky potvrzují na příkladu srovnání volebního zisku Strany zelených a KDU-ČSL. Že je tento systém "na samotné hraně ústavnosti", charakterizoval i Nejvyšší správní soud např. v usnesení ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53.
17. Z uvedeného je podle navrhovatelky zřejmé, že volební systém nesplňuje požadavek poměrnosti v celé republice, který vyplývá z čl. 18 odst. 1 Ústavy. Tento požadavek vyplývá i z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Nový volební zákon (sc. jeho změna) byl pak přijat v rozporu s jeho závěry, neboť splňuje pouze požadavek poměrnosti v rámci jednotlivých krajů, nikoliv v rámci celé země. Závěry uvedeného nálezu považuje navrhovatelka za závazné, a tudíž změnitelné pouze kvalifikovanou většinou pléna Ústavního soudu.
18. Dále navrhovatelka poukazuje na matematický model, který přiložila k návrhu. Z něj vyplývá, že při nerovnoměrné voličské podpoře je možné, aby politická strana získala 5,19 % hlasů a přitom nedostala ani jediný mandát, zatímco jiná strana, která získá těsně nad 5 % hlasů, dostane 12 mandátů. To podle navrhovatelky jednoznačně dokládá, že systém nesplňuje požadavky ústavního pořádku. Systém kvůli této nepředvídatelnosti přitom může fungovat i proti vítězi voleb. Podle navrhovatelky neexistuje ústavně akceptovatelný důvod, pro který by měl počet získaných mandátů záviset na územním rozložení voličské podpory [např. při srovnání volebního výsledku a zisku mandátů v případě České pirátské strany a České strany sociálně demokratické (ČSSD) ve volbách v roce 2017] a mělo by navíc docházet ke zvýhodňování stran s nerovnoměrnou podporou. Za takové situace se rozdělení mandátů stává podle navrhovatelky zjevnou loterií, postrádající prvek racionality a předvídatelnosti. Porušuje tak legitimní očekávání, že větší počet získaných hlasů se projeví ve větším počtu získaných mandátů. Situaci, kdy větší počet získaných hlasů může vést k nižšímu počtu získaných mandátů, nelze rozumně zdůvodnit. To dále demonstruje na volebním zisku politického hnutí STAN, které v pěti volebních krajích získalo za 149 458 hlasů 6 mandátů (přičemž stačilo několik set hlasů, aby to byly jen čtyři mandáty) a ve zbývajících devíti krajích žádný, ačkoli tam mělo volební zisk 112 699 hlasů.
19. Z výše uvedených dat podle navrhovatelky vyplývá, že se český volební systém natolik vzdálil poměrnému zastoupení, že je třeba jej označit za nerozumný, nepřehledný a za rozporný s ústavním pořádkem. Uvedený systém dokonce odrazuje voliče od účasti na hlasování, neboť je nepřímo nutí za hlasováním cestovat, nemá-li jejich hlas pozbýt velké části své váhy. Hájit uvedené nastavení nelze ani tvrzenou nutností integrace politického systému. Například v roce 2006 takto chybně nastavený systém přinesl spíše dezintegrační výsledek.
20. Vedle zásad poměrného zastoupení porušuje pak volební systém právo občanů na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). V důsledku toho jde rovněž o zásah do aktivního i pasivního volebního práva. Stejně tak dochází k narušení principu volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a porušení principu ochrany menšin podle čl. 6 Ústavy. Napadenými zákony je fakticky Ústava měněna. Podle navrhovatelky může jít rovněž o porušení zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Podmínky se sice zdají být formálně rovné, v praxi však vedou ke značné nerovnosti, jak ukazují poslední volby do Poslanecké sněmovny. Ačkoliv se některým menším stranám podařilo získat mandáty, šlo o výjimky odůvodněné jejich stabilně velkou podporou v některých menších krajích. Navrhovatelka poukazuje na zkušenosti jednoho z úspěšných kandidátů hnutí STAROSTOVÉ a NEZÁVISLÍ (STAN), který při hovorech s občany opakovaně zaznamenal obavy z tzv. propadnutí hlasu, a to dokonce pro hejtmana menšího kraje. Navrhovatelka pokládá za nezbytné, aby Ústavní soud vyslechl čelné kandidáty menších politických stran z menších krajů kvůli seznámení se s těmito zkušenostmi. Navrhovatelka v tomto směru uzavírá, že považuje zásah Ústavního soudu za vhodnější cestu k řešení dané situace než využití prostředků v rámci volebního soudnictví a následně individuálních ústavních stížností, jež by ve svém důsledku mohly zbytečně vést ke zneplatnění volebních výsledků.