VI. A.
Důchodový systém v České republice
47. Ústavním základem povinnosti státu zabezpečit efektivní důchodový systém je čl. 30 odst. 1 Listiny. Podle něj mají občané právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Podrobnosti tohoto práva stanoví zákon (čl. 30 odst. 3 Listiny).
48. Důchodový systém je v současnosti postaven na dvou pilířích. Prvním penzijním pilířem je klasické důchodové pojištění, jehož právním základem je zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Druhým, dnes již zrušeným pilířem bylo důchodové spoření, které existovalo od roku 2013 do roku 2017 (zákon č. 426/2011 Sb., o důchodovém spoření, ve znění pozdějších předpisů, zrušený zákonem č. 376/2015 Sb., o ukončení důchodového spoření).
49. Tzv. třetí penzijní pilíř upravují dva zákony: zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění pozdějších předpisů. Druhý uvedený zákon od roku 2013 transformoval penzijní připojištění v doplňkové penzijní spoření, byť právní vztahy vzniklé na základě smluv o penzijním připojištění uzavřených podle dřívějšího zákona zůstaly i do budoucna zachovány.
50. Stát podporuje fungování obou systémů třetího pilíře vyplácením státního příspěvku. Nárok na poskytnutí příspěvku ve prospěch účastníka vzniká v měsíčních intervalech. Aby účastníkovi takový nárok vznikl, musí být splněny dvě podmínky (§ 14 odst. 1 zákona č. 427/2011 Sb.). Účastník musí jednak splnit podmínky stanovené v § 13 odst. 1, jednak musí zaplatit příspěvek alespoň v minimální výši, a to ve lhůtě uvedené v § 9 odst. 2. Pokud účastník v kalendářním měsíci tyto podmínky splnil, náleží mu státní příspěvek. Novela provedená zákonem č. 462/2023 Sb. se nijak nedotkla ustanovení o vzniku nároku na poskytnutí státního příspěvku; jen zvýšila minimální příspěvek (z 300 Kč na 500 Kč). Podobná úprava byla i v zákoně č. 42/1994 Sb. (v § 29 zákona č. 42/1994 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2023), od roku 2024 však tento zákon jen stručně říká, že poskytování státního příspěvku ve prospěch účastníka penzijního připojištění se řídí zákonem upravujícím doplňkové penzijní spoření (viz napadený § 29 zákona č. 42/1994 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2024).
51. Zda byl účastníkovi přiznán starobní důchod, nehrálo do konce roku 2023 pro poskytování státního příspěvku žádnou roli. A právě změna této koncepce je jádrem navrhovatelčiny kritiky.
52. V důsledku napadené právní úpravy má nárok na státní příspěvek jen ten účastník doplňkového penzijního spoření, kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění [viz napadený § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb.]; stejná podmínka platí pro nárok na státní příspěvek účastníků penzijního připojištění (viz napadený § 29 zákona č. 42/1994 Sb.).
53. Zákon č. 462/2023 Sb., který vnesl do právního řádu obě napadená ustanovení, byl podle předkladatele přijat s cílem "zejména zavést některá opatření, která mají přispět k rozvoji kapitálového trhu v ČR". Dílčí opatření spočívalo ve zvýšení minimálního příspěvku účastníka v penzijních fondech, na který se váže státní příspěvek, stejně tak ve zvýšení maximální výše tohoto příspěvku, nad kterou se státní příspěvek již dále nezvyšuje. Tím byl zohledněn obecný růst mezd, k němuž došlo od posledního nastavení v roce 2013, a účastníci měli být motivováni k vyšším příspěvkům. Konkrétně ve vztahu k napadeným opatřením důvodová zpráva vysvětluje, že "doplňkové penzijní spoření (resp. penzijní připojištění) nemá za cíl sloužit jako krátkodobý či střednědobý produkt s podporou státu, nýbrž jako prostředek k dlouhodobému odkládání spotřeby za účelem výplaty prostředků v období důchodového věku ke zmírnění případného propadu finančních příjmů, který se s odchodem do důchodu může pojit". To bylo důvodem, proč státní příspěvek nebudou dostávat osoby, jimž byl přiznán starobní důchod (důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří, sněmovní tisk č. 474/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 9. volební období, s. 39 a 40 *).
54. Podstatu problému, kterému měla napadená ustanovení čelit, detailně vysvětluje závěrečná zpráva RIA, která je přílohou důvodové zprávy. Předchozí právní úprava státního příspěvku ve třetím penzijním pilíři nijak nezohledňovala, zda účastník pobírá starobní důchod. V systémech penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření proto spoří i značný počet účastníků v důchodovém věku (Ministerstvo financí, které připravilo zprávu RIA, nemělo k dispozici údaje o tom, komu z účastníků byl přiznán starobní důchod, proto pracovalo s věkovou hranicí 65 let jako analogií důchodového věku, v němž je pobírán starobní důchod. Na konci roku 2021 totiž pobíralo starobní důchod 97,6 % osob ve věku 65 a více let, ale jen 42,9 % osob ve věku 60 až 64 let).
55. Počet účastníků ve věku 65 a více let v roce 2022 činil téměř 808 tisíc osob, což bylo 19,5 % všech účastníků ve třetím penzijním pilíři s evidovaným příspěvkem. Přibližně 60 % těchto účastníků spořilo více než 60 měsíců, a mohli tak svou smlouvu kdykoli ukončit, aniž by přišli o nárok na státní příspěvek (s. 40 závěrečné zprávy RIA).
56. K tomu je třeba dodat, že podle právní úpravy do konce roku 2023 podmínkou vzniku nároku účastníka na jednorázové vypořádání (kdy byly účastníkovi vyplaceny též poskytnuté státní příspěvky) bylo jednak dosažení věku 60 let, jednak trvání spořící doby v délce nejméně 60 kalendářních měsíců (§ 20 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb.). Byť novela provedená zákonem č. 462/2023 Sb. zdvojnásobila délku požadované spořící doby z 60 na 120 kalendářních měsíců, tyto nové podmínky se nevztahují na smlouvy uzavřené přede dnem nabytí účinnosti novely (viz čl. XIII bod 2 zákona č. 462/2023 Sb.). Na smlouvy uzavřené do konce roku 2023 se tedy uplatní původní požadovaná spořící doba v délce nejméně 60 kalendářních měsíců.
57. Účastníci třetího penzijního pilíře ve věku 65 a více let se před přijetím sporné novely vyznačovali tím, že si měsíčně ukládali nadprůměrné příspěvky. Ve 3. čtvrtletí 2022 téměř 71 % těchto účastníků spořilo měsíčně částku rovnu, nebo vyšší než 1 000 Kč. Vysokým účastnickým příspěvkům pak odpovídala průměrná výše měsíčního státního příspěvku vyplaceného účastníkům ve věku 65+, která v letech 2016 až 2021 značně převyšovala v systému jak penzijního připojištění, tak i doplňkového penzijního spoření průměrné výše měsíčního státního příspěvku u mladších věkových kategorií účastníků. Průměrný měsíční státní příspěvek účastníka ve věku 65+ tvořil ve 3. čtvrtletí 2022 cca 128 % celkového průměrného příspěvku (postupný pokles z cca 136 % v roce 2016) v penzijním spoření a téměř 124 % celkového průměrného příspěvku (postupný nárůst z cca 120 % v roce 2016) v doplňkovém penzijním spoření (s. 40 a 41 závěrečné zprávy RIA).
58. Zákon č. 462/2023 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 1. 2024, tímto okamžikem se také stala účinná sporná ustanovení. Pro následující analýzu je podstatný čl. XIII zákona č. 462/2023 Sb. (Přechodná ustanovení), podle kterého na příspěvky na doplňkové penzijní spoření a penzijní připojištění placené do konce prvního kalendářního čtvrtletí následujícího po dni, ve kterém tento zákon nabude účinnosti, se vztahují podmínky nároku na státní příspěvek podle § 13 a 14 zákona o doplňkovém penzijním spoření, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Jak se k tomu opět uvádí v důvodové zprávě, co "se týká podmínek ohledně starobního důchodu, nebude státní příspěvek nadále poskytován těm účastníkům, kteří budou mít na začátku druhého kalendářního čtvrtletí po dni účinnosti novely (nebo kdykoli poté) přiznaný starobní důchod" (citovaná důvodová zpráva, s. 84). Státní příspěvek se tedy podle nových podmínek neposkytuje od 1. 7. 2024.
59. V následujícím výkladu Ústavní soud nejprve rozebere námitku retroaktivního odejmutí státního příspěvku (VI. B. níže) a poté námitku porušení principu rovného zacházení (VI. C. níže), jen stručně se pak vyjádří k argumentům zbývajícím (jde o ochranu spotřebitele a porušení principu pacta sunt servanda, viz VI. D. níže).
------------------------------------------------------------------
*) Dostupná na https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=228464