(b) Aplikace obecných východisek na nynější věc
(i) V nynější věci jde o tzv. nepravou retroaktivitu (retrospektivu)
66. Nové zákonné normy vstoupily v účinnost dne 1. 1. 2024, od 1. 7. 2024 není státní příspěvek poskytován těm účastníkům, kterým byl k tomuto dni přiznán starobní důchod (viz bod 58 shora). Je nesporné, že napadená ustanovení pouze do budoucna změnila obsah existujících právních vztahů mezi účastníky doplňkového penzijního spoření, respektive účastníky penzijního připojištění, na straně jedné, a státem, na straně druhé. Obsahem právních vztahů je zde pravidelně (v měsíčních intervalech) vyplácený státní příspěvek (§ 14 zákona č. 427/2011 Sb., více k tomu bod 50 shora).
67. Napadená ustanovení se nijak nedotkla již vzniklých (tedy každý měsíc vznikajících) nároků na vyplacení státního příspěvku před rokem 2024. Napadená ustanovení tedy vyvolala účinky tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy).
(ii) Nejde o zásah do vlastnického práva
68. Napadená ustanovení nijak nezasáhla do vlastnického práva účastníků třetího penzijního pilíře. Jak je uvedeno v předcházející části, nijak se totiž nedotkla již v minulosti vzniklých nároků na státní příspěvek (ve vztahu k těmto již vzniklým nárokům nesporně platí ústavní ochrana vlastnického práva), ale zamezila jen vzniku nových nároků do budoucna, po uplynutí šesti měsíců od účinnosti nové právní úpravy (srov. k tomu závěry rozsudku ESLP ze dne 14. 2. 2008 Glaser proti České republice č. 55179/00, § 51 a 52, podle nichž ústavní ochrana vlastnického práva platí pouze pro existující majetek; budoucí právo tak může být považováno za "majetek" pouze tehdy, pokud již bylo nabyto nebo pokud je předmětem pohledávky, která je určitá).
69. Nyní posuzovaná úprava se zásadně liší od právní úpravy, kterou řešil Ústavní soud v nálezu ve věci zdanění církevních restitucí, na který poukazuje navrhovatelka. Tam totiž zákonodárce rozhodl sice formálně o zdanění, ale fakticky snížil finanční náhradu, na jejíž celou výši vznikl církvím a náboženským společnostem právní nárok a legitimní očekávání okamžikem uzavření smluv o vypořádání [nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), zdanění církevních restitucí, body 79 a 96]. V nynějším případě však účastníkům nevznikl podle staré právní úpravy nárok na vyplacení nějaké (určité) částky, vyplácené ve splátkách (jak tomu je u církevních restitucí). Vznikl jim opakovaný měsíční nárok na poskytnutí podpory, splnil-li účastník podmínky stanovené zákonem účinným v daném měsíčním období (více k tomu bod 50 shora).
(iii) Nepravá retroaktivita je zde ústavně přípustná
70. Ústavní soud se dále musel vypořádat s ústavností řešení, které pro tuto věc zvolil zákonodárce. Nepravá retroaktivita (retrospektiva) je sice zásadně přípustná, nelze však vyloučit, že výjimečně s ohledem na princip právní jistoty a ochranu důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání staré právní úpravy pro "staré" právní vztahy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně.
71. Ústavní soud musí posoudit, zda u účastníků, kteří uzavřeli smlouvu o doplňkovém penzijním spoření, respektive penzijním připojištění před 1. 1. 2024, není dán takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonné úpravy, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na změně právní úpravy i pro stávající účastníky [srov. k dalším úvahám nález, na který se odvolává vláda a polemizuje s ním navrhovatelka, tedy nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), stavební spoření - retroaktivní snížení a zdanění státní podpory, body 157 násl.].
72. V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry zákonodárce shledá jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. Byť jsou tyto příspěvky beneficiem zákonodárce, jejich poskytování je současně spojeno s naplňováním sociálního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 odst. 1 Listiny).
73. V nynějším případě jde o spojitost se sociálním právem, k jehož naplnění však má zákonodárce početnou paletu řešení (čl. 30 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny). Již jen proto očekávání v trvající existenci právní úpravy pro existující právní vztahy nemůže být stejně silné, jako by tomu bylo u klasických základních práv.
74. Současně je třeba upozornit na dlouhodobé veřejné diskuse a kritiku, jejímž terčem byla předchozí právní úprava a vyplácení státního příspěvku účastníkům s nárokem na starobní důchod. Například Úřad Národní rozpočtové rady tuto úpravu považoval za jeden z problematických bodů, který ilustroval nefunkčnost systému třetího penzijního pilíře. Podstatnou část z celkově vyplaceného státního příspěvku (cca 26 %) totiž získaly osoby v důchodovém věku (nad 65 let), které by však ze systému třetího penzijního pilíře měly spíše čerpat důchodové dávky. Naopak mladší věkové kategorie byly v systému zapojeny nedostatečně, nadto výše jejich úspor a úložek byla nízká (Úřad Národní rozpočtové rady. Poplatky českých penzijních společností ve vztahu k jejich investiční strategii, leden 2023, s. 6; k tomu viz s. 47 závěrečné zprávy RIA, text spojený s pozn. č. 20).
75. Systém třetího penzijního pilíře ve znění před 1. 1. 2024 umožňoval účastníkům po splnění doby placení příspěvku v délce minimálně 5 let a současně dosažení věku 60 let vybrat naspořené úspory (§ 20 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb., ve znění do 31. 12. 2023). Účastníci ve věku nad 60 let si tedy mohli po výběru dosud naspořených prostředků založit novou smlouvu o doplňkovém penzijním spoření a současně vybrat nově spořené prostředky včetně státních příspěvků a úroků již po 5 letech (podmínku věku na rozdíl od mladších účastníků splnili), a využívat tak doplňkové penzijní spoření jako alternativu k jiným střednědobým investičním produktům, které ovšem nemají podporu státu. Právě to se ale míjelo s funkcí třetího penzijního pilíře jako dlouhodobého investičního produktu (srov. s. 41 závěrečné zprávy RIA).
76. Napadená zákonná úprava na tuto kritiku reagovala. Šlo o výsledek právě uvedené několika let trvající veřejné diskuse, která směřovala k posílení funkce třetího penzijního pilíře jako systému dlouhodobého spoření na důchod, nikoli spoření při důchodu. Účastníci třetího penzijního pilíře tudíž nemohli legitimně spoléhat na to, že zákonodárce podporu pro účastníky s nárokem na starobní důchod do budoucna nepřehodnotí.
77. Nelze přehlížet ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za zákonnou úpravu důstojného zabezpečení ve stáří. Prostředky uspořené díky přijetí nové úpravy zůstanou v systému třetího penzijního pilíře, ovšem budou sloužit skutečnému cíli, který tento systém plnit má, tedy sloužit jako dlouhodobý prostředek k odkládání spotřeby za účelem výplaty v důchodovém věku (tj. budou použity k navýšení státní podpory pro účastníky před přiznáním starobního důchodu). Uspořené prostředky jsou využity k větší motivaci dlouhodobě spořit pro ty účastníky, kterým ještě nárok na důchod nevznikl (srov. k tomu důvodovou zprávu citovanou v bodě 53 shora a závěrečnou zprávu RIA, s. 44).
(iv) Navrhovatelkou kritizované "uzamčení" není nucením setrvat v systému, který bez státního příspěvku postrádá ekonomický smysl
78. Navrhovatelka dále kritizuje, že účastníci, kteří přišli o státní podporu, jsou v systému "uzamčeni" a nemohou z "nevýhodných" smluvních vztahů vystoupit. Ústavní soud tedy musí zvážit, zda právě tento aspekt není důvodem pro závěr, že tzv. nepravá retroaktivita je (výjimečně) ústavně nepřípustná. K tomu lze předeslat, že tento problém nevznikl v důsledku nyní napadených ustanovení ani není založen v důsledku přijetí novely provedené zákonem č. 462/2023 Sb. Jde totiž o (veřejnoprávní) úpravu smluv o doplňkovém penzijním spoření, respektive penzijním připojištění a o nastavení právního vztahu mezi účastníky penzijního spoření či připojištění, na straně jedné, a pojišťovnami, na straně druhé (§ 19 a 20 zákona č. 427/2011 Sb.).
79. Není ani pravda, že zákonodárce tento problém ignoroval. V důvodové zprávě, předložené Poslanecké sněmovně v červnu 2023, se uvádí, že ve 3. čtvrtletí 2022 byl počet účastníků ve věku 65 a více let téměř 808 tisíc (19,5 % všech účastníků ve třetím penzijním pilíři s evidovaným příspěvkem). Z nich 60 % spořilo více než 60 měsíců, a mohli tak smlouvu ukončit, aniž by přišli o nárok na státní příspěvek (závěrečná zpráva RIA, s. 40, více body 54 násl. shora).
80. Je logické, že počet účastníků právních vztahů založených staršími smlouvami, kteří spořili alespoň 60 měsíců, v průběhu posledního čtvrtletí 2022, během roku 2023 a až do poloviny roku 2024 (kdy skončila státní podpora účastníkům s přiznaným starobním důchodem) dále podstatně narostl. Tomu ostatně odpovídají i data předložená Asociací penzijních společností. Podle jejího vyjádření významně přibyl počet osob vystupujících ze systému třetího pilíře v důchodovém věku během roku 2023, zjevně v reakci na medializované parlamentní projednávání nynější úpravy. Odchod ze systému se však zvýšil ve všech věkových kategoriích, což bylo pravděpodobně vyvoláno nejistotou ohledně další právní regulace třetího pilíře. Současně přibližně ve stejné době do systému přibylo cca 80 000 klientů s nově uzavřenými smlouvami, kteří měli k červenci 2024 přiznaný nárok na starobní důchod (srov. více body 39 a 41 shora).
81. Reálně tak dopadlo zrušení státní podpory na osoby s přiznaným starobním důchodem tak, že tyto osoby buď měly k 1. 7. 2024 právo na jednorázové vyrovnání (což se s ohledem na shora uvedené týkalo velké většiny účastníků), nebo jim toto právo vzniklo nedlouho po 1. 7. 2024. Podle sdělení Asociace penzijních společností (viz bod 39 shora) bylo v systému třetího pilíře 230 000 účastníků v důchodovém věku, kteří k 1. 7. 2024 neměli "odspořeno" alespoň 5 let, a nemohli tak systém opustit beze ztráty všech státních příspěvků, z toho bylo jen cca 80 000 účastníků, kteří měli uzavřenou novou smlouvu, byli proto v systému méně než 24 měsíců, a mohli tak systém opustit jen se ztrátou všech investovaných prostředků [po uplynutí 24 měsíců se lze vyvázat ze smluvního vztahu s pojišťovnou i výpovědí s právem na odbytné, ovšem bez poskytnutých státních příspěvků - viz § 8 písm. e) ve spojení s § 25 zákona č. 427/2011 Sb.].
82. Pro ústavnost této situace je podstatné, že délka spořící doby jako podmínka pro vznik práva na jednorázové vyrovnání (včetně výplaty poskytnutých státních příspěvků) se pro starší smlouvy nadále řídí právní úpravou účinnou do konce roku 2023, postačí tedy pětiletá účast (více k tomu bod 56 shora).
83. Dalším významným faktorem je pak posouzení ekonomické smysluplnosti setrvat v systému po 1. 7. 2024, aniž by účastník nadále dostával státní příspěvky. Z údajů poskytnutých Asociací penzijních společností (více bod 40 shora) plyne, že bez státního příspěvku je ekonomicky sporná účast na penzijním připojištění podle starší právní úpravy, platné do konce roku 2012. Těchto investic nyní spravovaných v transformovaných fondech se nicméně navrhovatelčina kritika týkat nemůže. Po roce 2013 již v tomto starém systému uzavírat nové smlouvy nelze, proto mohli jeho účastníci po červnu 2024 ze systému kdykoli vystoupit, a získat tak i poskytnuté státní příspěvky (podmínka trvání doby připojištění byla logicky dána).
84. Naopak výkonnost doplňkového penzijního spoření je z investičního hlediska podstatně zajímavější (např. v roce 2023 byla od 9,04 % až po 20,64 % zhodnocení ročně, v roce 2024 údaje poskytnuté za první tři čtvrtletí ukazují teoretický výhled na roční zhodnocení od 5,1 % do 16,1 %). Byť si je Ústavní soud vědom proměnlivosti výnosů (zde udané hodnoty jistě nejsou garancí toho, že tomu tak bude i v budoucnu), lze souhlasit s tezí asociace, že investice do doplňkového penzijního spoření jsou konkurenční vůči jiným konzervativnějším produktům (například na sklonku roku 2024 byl maximální na trhu dostupný úrok na spořicím účtu 4,2 % **), inflace za rok 2024 pak činila 2,4 %). Nadto je třeba zopakovat tezi vlády i Asociace penzijních společností, že státní podpora není klíčovým prvkem výkonnosti produktů třetího pilíře: z hlediska celkové výnosnosti produktu význam zhodnocení vložených prostředků s prodlužujícím se investičním horizontem díky tzv. složenému úročení roste, zatímco význam státního příspěvku klesá (podobně též asociace, srov. závěr bodu 40 shora).
85. Navrhovatelkou kritizované "uzamčení" v třetím pilíři tedy není setrváním v systému, který bez státního příspěvku postrádá ekonomický smysl.
86. Ústavní soud uzavírá, že v nynějším případě je tzv. nepravá retroaktivita ústavně souladným řešením.
------------------------------------------------------------------
**) Srovnání úrokových sazeb dostupné na https://www.e15.cz/sporici-ucty-srovnani.