XVII.
187. V pátém bodě návrhu se Senát zabýval problematikou Listiny základních práv Evropské unie. Uvedl, že posílení pravomocí orgánů Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie, a její fungování tak získává ve sféře dosavadního druhého i třetího pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovém rámci (zásadně prý odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování) může ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odstavci 1, že "Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.". Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie (dále též jen "Listina") může - podle názoru Senátu - vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statusu, stejně jako skutečnost, že Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy soudem řešícím "ústavní stížnosti", který by ustanovení Listiny v konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není prý její úloha zřejmá. Senát si není jist, zda Listina představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci unijních orgánů nebo prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje, zda je posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy, jaké procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva a zda v důsledku této skutečnosti může být posilován či nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listině základních práv a svobod. V dané souvislosti prezident republiky ve svém vyjádření mj. uvedl, že podle jeho názoru má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být státem sui generis, resp. vznikajícím státem federálního typu, který je pak mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská práva.
188. Senát tedy v podstatě zpochybňuje samotnou existenci a charakter Listiny základních práv Unie, jakož i problematiku, která s tímto tématem blíže souvisí.
189. Článek 6 Smlouvy o Evropské unii stanoví:
1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.
Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách.
Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.
2. Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Přistoupení k této smlouvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami.
3. Základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.
190. Úvodem je namístě konstatovat, že účelem zakotvení ochrany lidských práv na evropské úrovni byla zejména snaha o kvalitnější ochranu jednotlivců ve vztahu k činnosti evropských institucí, která by měla být jednotná, přehlednější a ne výrazně se lišící podle jednotlivých národních ústav. Je třeba zdůraznit, že vznikající Listina byla již na základě svého zadání koncipována nikoliv jako zcela nový dokument, ale spíše jako text podrobněji kodifikující a upřesňující do značné míry již existující právní stav. Odkaz na v současné době nezávaznou Listinu základních práv Evropské unie ze dne 7. 12. 2000 (ve znění upraveném dne 12. 12. 2007) (čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU ve znění čl. 1 bodu 8 Lisabonské smlouvy) není tedy věc natolik revoluční, jak by se snad mohlo při prvotním zkoumání zdát. Tento katalog lidských práv je zařazen do primárního evropského práva (zmíněný čl. 6 odst. 1); Listina přitom není přímo součástí textu zakládacích smluv, ale je na rovinu primárního práva - jak již uvedeno shora - povyšována odkazem. Na tom není nic zvláštního a již vůbec ne nesouladného s ústavním pořádkem České republiky; jde o možnou, i ve vnitrostátním právu užívanou legislativní metodu, a pochybnosti v tomto směru nejsou tedy namístě (srov. článek 112 odst. 1 Ústavy České republiky).
191. Co se tedy týče samotného (budoucího) statusu Listiny, je z výše uvedeného textu zřejmé, že formulaci obsaženou v článku 6 odst. 1 Smlouvy o EU, tedy že Listina má stejnou právní sílu jako Smlouvy, je nepochybně třeba vykládat tak, že je Listina jejich nedílnou součástí. Listina - v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost - by v prvé řadě zavazovala unijní orgány a teprve zprostředkovaně, při aplikaci unijního práva, ať již přímé či nepřímé, též orgány české. Ustanovení Listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, ovšem výhradně jen tehdy, pokud uplatňují právo Unie (čl. 51 odst. 1 Listiny). Tento princip odpovídá i současné judikatuře a aplikaci nepsaných lidskoprávních zásad Soudním dvorem; státy jsou vázány tímto evropským standardem lidských práv tehdy, je-li aplikováno komunitární právo (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 4. 2000, Karlsson a další, C-292/97, Recueil, s. I-2737, odst. 37, podle něhož požadavky vyplývající z ochrany základních práv v rámci komunitárního právního řádu jsou závazné také pro členské státy, jestliže implementují komunitární pravidla). Z předešlého principu tak logicky plyne, že Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie (čl. 51 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU). Tomu odpovídá i recentní judikatura; např. v tzv. "případu Rudé hvězdy" (usnesení Soudního dvora ze dne 6. 10. 2005, Vajnai, C-328/04, Sb. rozh. s. I-8577), kde šlo o předběžnou otázku, zda je v rozporu s evropskými nepsanými lidskoprávními principy zákaz komunistických symbolů, podpořený v Maďarsku trestními sankcemi, byla tato otázka posouzena jako zjevně nepřípustná, a to nikoliv proto, že by dnešní právo EU neznalo svobodu projevu, ale proto, že v dané oblasti komunitární právo nijak nepůsobí, a je tedy plně na Maďarsku, aby upravilo zákaz těch symbolů, které jsou pro Maďarsko nepřijatelné. Obdobně srov. rozsudek ze dne 29. 5. 1997, Kremzow, C-299/95, Recueil, s. I-2629, kde se obviněný z vraždy pokoušel dovolávat komunitární úrovně ochrany lidských práv a argumentoval tím, že se případný trest dotkne jeho "komunitární" svobody pohybu. Soudní dvůr tuto argumentaci k předběžné otázce rakouského soudu rovněž odmítl, neboť evropské právo nebylo na danou věc nijak aplikovatelné. Na nepřípustnosti takových předběžných otázek se nic nezmění ani po eventuálním vstupu Listiny v platnost, neboť její čl. 11 není pro obdobné případy aplikovatelný.
192. V této souvislosti lze toliko připomenout, že v současné době, za neexistence psaného (závazného) katalogu lidských práv v rámci EU, je to Soudní dvůr, který aplikuje (chrání) na unijní úrovni lidská práva vytvořená, resp. uznávaná tímto soudem v podobě nepsaných společných ústavních principů členských států, tedy s ohledem na domácí ústavní systémy a na systém ochrany lidských práv koncipovaný Evropským soudem pro lidská práva. Pozn.: Na Listinu odkazuje i sám Soudní dvůr - srov. např. rozsudek ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada, C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 38; rozsudek ze dne 3. května 2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, Sb. rozh. s. I-3633, bod 46, a další.
193. Listina samotná obsahuje katalog základních práv a svobod (soustředěný do hlavy první až šesté) a obecná ustanovení upravující její výklad a aplikaci (hlava sedmá). Standard ochrany lidských práv a základních svobod v Evropské unii je třeba vedle Listiny EU posuzovat i s ohledem na další související ustanovení evropského práva. Článek 6 odst. 2 Smlouvy o EU stanoví, že Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle třetího odstavce téhož článku pak základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie. Tento druhý odstavec má význam především s ohledem na formální stránku standardu ochrany. Materiálně jsou totiž základní práva zaručená Úmluvou v systému unijní ochrany obsažena jednak prostřednictvím jejich prohlášení za obecné zásady práva Unie, jednak jejich rolí v judikatuře Soudního dvora. V důsledku přistoupení k Úmluvě se orgány Unie - včetně Soudního dvora - stanou subjektem kontroly se strany Evropského soudu pro lidská práva. Z pohledu standardu ochrany založeného na ústavním pořádku České republiky lze konstatovat, že zapojení Evropského soudu pro lidská práva do institucionálního rámce ochrany lidských práv a základních svobod v Evropské unii je krokem, který vzájemnou konformitu posuzovaných systémů jen posiluje.
194. Třetí odstavec článku šestého se pak týká materiální složky standardu ochrany lidských práv a základních svobod. I v tomto ohledu je možné v rámci abstraktního přezkumu konstatovat, že toto ustanovení reflektuje požadavky standardu vnitrostátního, jelikož oba vycházejí ze stejného hodnotového rámce. Tato skutečnost je posílena i samotnou Listinou základních práv EU, jejíž článek 52 odst. 3 a 4 stanoví, že "Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení přitom nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu. Pokud tato listina uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi.". V úvahu je třeba vzít i článek 53 Listiny základních práv EU, podle kterého "Žádné ustanovení této listiny nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení lidských práv a základních svobod, které v oblasti své působnosti uznávají právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetně Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a ústavy členských států.". Lze toliko poznamenat, že tento princip je klíčový, pokud jde o omezení dosahu práva EU, a tedy i omezení přenosu svrchovanosti státu na EU.
195. Jestliže tedy Listina - jak již bylo uvedeno - uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi (čl. 52 odst. 4). Zde dochází k jisté změně oproti dosavadnímu stavu, která reflektuje skutečnost, že je nově zaveden psaný (závazný) katalog lidských práv. Zatímco dnes jsou ústavní tradice společné členským státům materiálním zdrojem nepsaných lidských práv, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost bude tímto zdrojem text Listiny samotný a ústavní tradice dostanou charakter pomocného interpretačního zdroje, ve smyslu obligatorní komparativní metody výkladu.
196. Pokud jde o možnost rozporu mezi standardem ochrany lidských práv a základních svobod, zajištěným ústavním pořádkem České republiky a standardem zajišťovaným v rámci Evropské unie, je namístě připomenout, že ochrana základních práv a svobod náleží do oblasti tzv. materiálního ohniska Ústavy, které je mimo dispozici ústavodárce (srov. Pl. ÚS 50/04). Jestliže by byl z tohoto pohledu standard ochrany zajišťovaný v rámci Evropské unie nevyhovující, orgány České republiky by se musely opět ujmout předaných pravomocí, aby jeho respektování zajistily (srov. výše již zmiňovaný nález ve věci cukerných kvót, sp. zn. Pl. ÚS 50/04).
197. V abstraktní rovině lze však jen těžko posuzovat vzájemný soulad jednotlivých práv a svobod zajištěných v rámci posuzovaných systémů, pokud nejsou tato práva formulována naprosto jednoznačně a podrobně. Pouze v tomto případě by bylo možné identifikovat jejich případný nesoulad a možnosti jeho řešení. Žádné takové ustanovení však v Listině EU zjevně není obsaženo a žádné pochyby v tomto směru ostatně nevyjadřuje ani Senát jako navrhovatel. Naopak, obsah katalogu lidských práv vyjádřený v Listině EU je plně srovnatelný s obsahem chráněným v České republice již na základě vnitrostátní Listiny základních práv a svobod, jakož i Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V tomto ohledu je možné konstatovat soulad Listiny EU nejen s materiálním ohniskem Ústavy, ale i se všemi ustanoveními ústavního pořádku. Ostatně, většina práv a svobod zajišťovaných soudobými systémy ochrany je podle převažujících teoretických koncepcí (k tomu srov. např. Alexy, R.: A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press 2002; srovnání německé, evropské a americké metodologie nabízí např. Kumm, M.: Constitutional Rights as Principles: On the Structure and Domain of Constitutional Justice, 2 International Journal of Constitutional Law 574, 2004) i jejich praktické aplikace nejvýznamnějšími ústavními soudy otevřena vzájemnému poměřování na základě analýzy proporcionality zásahu do jednoho garantovaného práva ve prospěch práva jiného. Klíčová je v tomto směru nikoliv pouze formulace dotčeného práva, ale daleko spíše institucionální systém, který zajišťuje jeho ochranu. V tomto směru lze připomenout i nález Ústavního soudu ve věci lékové vyhlášky (nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05, vyhlášen pod č. 57/2007 Sb.), kde Ústavní soud výslovně mj. uvedl, že to, jak Evropský soudní dvůr vykládá principy odpovídající základním právům a svobodám, nemůže zůstat bez odezvy při výkladu vnitrostátního práva a jeho souladu s ústavně zaručenými právy. Obdobně se v nedávné době vyjádřil i Evropský soud pro lidská práva v případu Bosphorus (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi proti Irsku č. 45036/98 ze dne 30. června 2005). Z těchto důvodů lze za současného stavu považovat evropské institucionální zajištění standardu ochrany lidských práv a základních svobod za kompatibilní se standardem zajišťovaným na základě ústavního pořádku České republiky. Lze ostatně souhlasit s názorem vlády, že ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nebude vztah mezi Evropským soudním dvorem a ústavními soudy členských států nějak zásadně hierarchizován; měl by nadále probíhat jako dialog rovnocenných partnerů, kteří se budou ve své činnosti respektovat a doplňovat, nikoli si vzájemně konkurovat.
198. Ústavní soud v této souvislosti konstatuje, že vůdčím principem v oblasti lidských práv a základních svobod je co nejúčinnější ochrana jednotlivce, spojená s jejich jednoznačnou vymahatelností přímo na základě lidskoprávních katalogů, obvykle bez zprostředkování dalšími právními texty nižší právní síly. V současné demokratické Evropě bylo dosaženo v obdobích po druhé světové válce a po pádu totalitních režimů počátkem devadesátých let minulého století mimořádné úrovně v ochraně lidských práv; Listina práv EU tento systém nijak neproblematizuje, ale naopak - v oblasti své působnosti - vhodně rozšiřuje, a jednotlivec, v jehož prospěch je celá struktura budována, z ní může jen profitovat. Možné budoucí potenciální konflikty a spory o interpretaci, které se mohou vyskytnout v kterékoli oblasti lidské činnosti, nejsou z tohoto hlediska zásadní; podstatný je celkový účel, založený na nadčasových hodnotách, které jsou stejné nebo obdobné povahy, ať jsou již garantované na úrovni vnitrostátní, evropské nebo mezinárodní.
199. Na tomto místě je ještě relevantní poznamenat, že Listina v článku 51 výslovně stanoví, že nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Její ustanovení jsou určena (při dodržení zásady subsidiarity) orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách. V této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že na oblasti, kde orgány České republiky nepřenesly své pravomoci na Evropskou unii, tedy Listina EU bezprostředně nedopadá a standard ochrany založený na ústavním pořádku České republiky je plně autonomní a v tomto směru nezávislý na standardu unijním.
200. K dalším námitkám Senátu nezbývá než poznamenat, že není úkolem Ústavního soudu hodnotit Listinu z hlediska jiných kritérií než těch, která byla vymezena výše; není tedy možné vyjadřovat se k vhodnosti zakotvení některých práv a svobod (které Senát označuje za "principy či aspirace", aniž by blíže konkretizoval příslušné ustanovení Listiny EU) či zabývat se jejich prý ne zcela jasným systematickým uspořádáním. Obdobně lze reagovat na vyjádření prezidenta republiky, podle kterého má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být vznikajícím státem federálního typu, který pak je mezinárodním právem zavázán dodržovat a chránit lidská práva. K otázce federálního charakteru Evropské unie se již Ústavní soud vyjádřil v jiných bodech tohoto nálezu; zbývá jen doplnit, že není nic neobvyklého na tom, že existují i jiné mezinárodní organizace s vlastními katalogy základních práv a svobod. Z nich nejprominentnější je ta, na kterou dokonce sám prezident poukazuje; to je Rada Evropy se svojí Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, která z ní však nepochybně stát federálního typu sui generis nečiní.
201. Senát rovněž nastoluje otázku, zda Listina představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje. Zde Ústavní soud souhlasí s názorem obsaženým ve vyjádření vlády, podle kterého je zřejmé, že se tyto funkce vzájemně nevylučují; Listina EU má paralelně plnit obě uvedené funkce, tedy chránit jednotlivce a stanovit meze výkonu pravomoci orgánů EU, popřípadě orgánů členského státu při aplikaci práva EU.
202. Senát konečně uvažuje o tom, zda existence Listiny znamená posílení či "nivelizaci" standardu vnitrostátní ochrany lidských práv podle Listiny základních práv a svobod. Taková obava však není namístě. Ústavní soudy totiž tradičně zastávají v otázce konfliktů různých pramenů základních lidských práv a svobod přístup pragmatický vycházející ze smyslu a účelu toho kterého právního institutu, kterým je v oblasti lidských práv zejména ochrana jednotlivce vůči protiústavním zásahům státní moci. V případě kolize pramenů upravujících práva a svobody jednotlivců proto postupují podle toho z nich, který přiznává jednotlivci vyšší standard ochrany.
203. V této souvislosti považuje Ústavní soud za případné připomenout, že většina moderních ústav evropských demokratických států vychází více méně z přirozenoprávní teorie, a uznávají proto, že stát není oprávněn již přiznaná práva jednostranně odejmout (srov. též bod 115). Zde Ústavní soud pouze doplňuje, že stát ani není poskytovatelem (dárcem) práv přirozenoprávního původu, který by snad tato práva "přiznával", ta má každý jednotlivec bez ohledu na akt státu, jenž se může pouze přihlásit k jejich dodržování a garanci; tím však získává nejdůležitější kvalitu demokratického právního a ústavního státu, jenž se sklání před hodnotami, které jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.
204. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud neshledal že by inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.