XVI.
176. Ve čtvrtém bodě návrhu Senát konstatoval, že vedle již zmíněných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy stanovené Lisabonskou smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se prý o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 1881 Smlouvy o fungování Evropské unie (nyní čl. 216). Zde se totiž - podle názoru Senátu - tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU rozšiřují. Smlouvy jsou přitom závazné pro EU i její členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě. Česká republika se tak nemusí ke smlouvě souhlasně vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec neprobíhá, a tím odpadá mj. možnost předběžného přezkumu souladu takovýchto smluv s ústavním pořádkem České republiky. Otázkou podle Senátu zůstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto smluv na základě čl. 10 Ústavy.
177. Článek 216 (1881) Smlouvy o fungování EU zní:
1. Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.
2. Dohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy.
178. V uvedeném bodě tedy Senát zpochybňuje sjednávání mezinárodních smluv podle čl. 216 Smlouvy o fungování EU (dříve čl. 1881).
179. Úvodem je třeba zdůraznit, že navržený čl. 216 (1881) Smlouvy o fungování EU je reakcí na to, že Lisabonská smlouva výslovně přiznává Unii právní subjektivitu, počítaje v to i způsobilost k uzavírání mezinárodních smluv (čl. 47 Smlouvy o EU); Unie nahrazuje stávající Společenství a Evropskou unii (čl. 1 Smlouvy o EU ve znění Lisabonské smlouvy). Je namístě připomenout, že zpochybňované ustanovení je třeba číst i v souvislosti s článkem 3 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, který Senát výslovně nezmiňuje. Ten zní takto: "Ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost." (Pozn.: Toto ustanovení zřejmě reaguje na nedávný posudek Soudního dvora - posudek 1/03 ze dne 7. února 2006, Luganská úmluva, Sb. rozh. s. I-1145 - kterým se významně rozšířily pravomoci ES uzavírat mezinárodní smlouvy ve výlučné působnosti.)
180. Vláda ve svém vyjádření z historického hlediska správně připomněla, že se v prvních fázích vývoje Evropského hospodářského společenství vycházelo z předpokladu, že v souladu s teorií omezených pravomocí přísluší Společenstvím pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy pouze tehdy, jsou-li k tomu výslovně zmocněna v zakládacích smlouvách. S postupem času však vyšlo najevo, že normativní text zakládacích smluv neodpovídá skutečným potřebám Společenství a jeho členských států; bylo proto zapotřebí hledat cestu, jak zefektivnit činnost Společenství v relaci ke třetím státům a jak dosáhnout většího souladu mezi pravomocemi, jimiž disponuje Společenství dovnitř, a těmi, jimiž disponuje ve vnějších vztazích se třetími státy.
181. V současnosti přitom není pochyb, že ES mají mezinárodněprávní subjektivitu a vstoupily do stovek mezinárodních smluv. Za stávající situace evropské právo svěřuje výslovně Společenství (čl. 300 Smlouvy o ES) a implicitně také EU (čl. 24 a 38 dnešní Smlouvy o EU) pravomoc uzavírat smlouvy se třetími státy. Tyto "vnější" smlouvy mají duální povahu, neboť jsou jednak součástí práva mezinárodního, jednak - z hlediska Unie - jsou však také součástí práva Společenství (resp. práva unijního); jeho součástí se stávají díky evropskému právnímu předpisu, v jehož příloze jsou uvedeny; co se týče práva Společenství, pravidlem bude, že budou takové mezinárodní smlouvy v příloze "nařízení". V hierarchii pramenů práva EU mají postavení mezi právem primárním a sekundárním, tedy budou mít přednost před právem sekundárním, nikoliv však již před primárním právem.
182. Ústavní soud má za to, že hlavní argumenty Senátu v zásadě spočívají na ne zcela přesném pochopení stávající mezinárodněprávní subjektivity ES a EU, právního postavení mezinárodních smluv uzavíraných v rámci pravomoci Unie a přenosu samotných pravomocí jednotlivých států na EU. Protože mezinárodní smlouvy v rámci pravomocí Unie budou uzavírány na základě čl. 216 násl. Smlouvy o fungování EU (ve znění Lisabonské smlouvy), resp. v současnosti jsou uzavírány na základě čl. 300 Smlouvy o ES, nelze uvažovat o konfliktu s čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky nebo s čl. 10 Ústavy, jak soudí Senát; uvedená ustanovení českého ústavního pořádku totiž na sjednávání takovýchto Unií uzavíraných smluv ani na jejich aplikaci v českém ústavním pořádku nedopadají. (To je zřejmé i z argumentace v následujícím odstavci tohoto nálezu.) Tento závěr se netýká pouze tzv. smíšených smluv, kde jde o kombinaci pravomocí Unie a členských států (typicky smlouva, která obsahuje jak věci v oblasti pravomoci Unie, tak věci v oblasti pravomoci členských států); ty se však uzavírají jednak režimem stanoveným Smlouvou o fungování EU, jednak režimem předpokládaným členskými státy a v České republice tedy vyvolávají ratifikační proces v souladu s Ústavou.
183. V této souvislosti lze ještě dodat, že čl. 216 nelze vykládat jako kompetenční normu, která by extendovala pravomoci Unie; naopak článek 216 konstatuje jen to, že Unie v rámci svých pravomocí prostě uzavírá mezinárodní smlouvy. Pravomoci přitom nejsou definovány tímto čl. 216, ale konkrétními ustanoveními zejména samotné Smlouvy o fungování EU. Nejedná se tedy o výraznou změnu proti dosavadnímu právnímu stavu; jediný podstatnější rozdíl je ten, že Unie získává možnost uzavírat mezinárodní smlouvy i v oblasti tzv. druhého a třetího pilíře, zavedených Maastrichtskou smlouvou.
(Ale i k tomu již v zásadě docházelo, neboť stávající Smlouva o EU to implicite předpokládá v čl. 24 a 38. Lze tak sdílet názor expertního posudku Sněmovny lordů, podle něhož výslovné udělení právní subjektivity Unii a čl. 216 s tím spojený má spíše deklaratorní než normativní charakter. Srov. House of Lords: The Treaty of Lisabon: an impact assesment. Volume I, Report. 13. březen 2008. str. 30 násl., přístupné na http://www.parliament. the-stationerv-office. com/. Na druhou stranu je však možné připustit, že vzhledem k výše citovanému posudku Soudního dvora 1/03 je již jasné, že navenek může EU vykonávat více pravomocí, než které jí náležejí dovnitř; v podrobnostech např. Bříza, P.: Evropský soudní dvůr: Posudek k nové Luganské úmluvě značně posiluje vnější pravomoci Společenství, Právní rozhledy č. 10/2006, 385 - 390, s. 389. V tomto směru by se - v případě rigoróznějšího přezkumu - jednalo o zvážení kritéria ohraničenosti pravomocí přenesených na EU v oblasti vnějších vztahů a kontroly jejich výkonu.)
184. Evropská unie tedy může přenesené pravomoci vykonávat jak dovnitř, tak i navenek; samotná dikce ustanovení článků 49 anebo 63 Ústavy, kterých se Senát dovolává, nevytváří nepřekonatelnou překážku přenosu pravomocí v oblasti uzavírání mezinárodních smluv. Ani mezinárodněprávní subjektivita ani rozšířená možnost uzavírat mezinárodní smlouvy netvoří z Unie nějaký nový, zvláštní subjekt, nadaný nepřiměřenými kompetencemi na úkor členských států; právní subjektivitou i právem uzavírat mezinárodní smlouvy ostatně disponují i mnohem méně významné mezinárodní organizace, ať již kooperačního či integračního typu. Hranice přenosu pravomocí v této oblasti stanoví limity, které již Ústavní soud několikrát určil výše; jde o zachování stěžejních atributů státní suverenity, která není ani za daného právního stavu, ani po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost ve své podstatě dotčena, pochopitelně za předpokladu, že příslušné orgány EU budou odpovědně dodržovat rámec touto smlouvou vymezený a nebudou své kompetence překračovat; to je však otázka až následné aplikace Lisabonské smlouvy v praxi. Jak si povšimla i vláda, Lisabonská smlouva v tomto směru do značné míry upřesňuje a kodifikuje to, co bylo jako výsledek dlouhodobého vývoje již dříve rozvinuto a ustáleno v judikatuře Evropského soudního dvora; jako každá kodifikace, i tato má přitom přispět k vyšší právní jistotě adresátů právních norem, tedy nejen orgánů EU, ale i jednotlivých členských států. To je třeba hodnotit kladně i z vnitrostátního hlediska, konkrétně se zřetelem na zásady obsažené zejména v čl. 1 odst. 1 Ústavy.
185. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal že by byl čl. 216 (1881) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
186. Na druhé straně je však třeba zdůraznit, že citovaný článek 216 je pro svou vágnost na hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického právního státu. Sám Ústavní soud - zabývaje se na jiném místě obsahem přenosu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy - dovodil, že tento přenos musí být ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý. Právě "určitelnost" přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci je v článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti problematická; již na první pohled je patrno, že jeho formulace (... "nebo" ... "buď" ... "nebo" ... "nebo" ... "či" ...) jsou "kaučukové", vágní a nesnadno předvídatelné. V tomto směru se lze pro porovnání zmínit např. o obecně známé ustálené judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, která - pokud se týká pojmu "zákon" - vyžaduje, aby byl dostupný, přesný a s předvídatelnými následky. I když si Ústavní soud uvědomuje, že požadavky na přesnost mezinárodní smlouvy nelze (patrně) vykládat tak striktně, jako je tomu u zákona, přesto dovozuje, že základní prvky přesnosti, určitosti a předvídatelnosti právní úpravy musí splňovat i mezinárodní smlouva. To je však u článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti sporné; nicméně to nezachází tak daleko, že by Ústavní soud mohl a měl vyslovit - toliko pro výše uvedené normativní vyjádření daného textu - že je citovaný článek 216 v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.