XIV.
142. V druhém bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o čl. 308 odst. 1 (nyní čl. 352) Smlouvy o fungování EU (doložka flexibility).
143. Celý článek 308 (nyní 352) zní:
1. Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.
2. V rámci postupu pro kontrolu zásady subsidiarity podle čl. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii upozorní Komise vnitrostátní parlamenty na návrhy založené na tomto článku.
3. Opatření založená na tomto článku nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států v případech, kdy Smlouvy tuto harmonii vylučují.
4. Tento článek nemůže sloužit jako základ pro dosažení cílů stanovených v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky a každý akt přijatý na základě tohoto článku respektuje meze stanovené v čl. 40 druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii.
144. V bodu druhém návrhu Senátu je tedy uvedeno, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla být i povaha ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož - dle Senátu - přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami, a to za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, ale údajně představuje blanketní normu. Umožňuje se tak prý přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky; opatření mohou být následně přijímána např. rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech. Podle Senátu i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může vyvolávat - se zřetelem na nevyjasněný vztah k ústavním soudům členských států - otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Senát konečně namítá, že neexistence časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho (prý) exekutivní povaha vzbuzují pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů při zvažování přijetí takového opatření.
145. Ústavní soud považuje před konkrétním posouzením dané problematiky - jelikož to s ní úzce souvisí - za vhodné předeslat, že v širším kontextu jsou pro posouzení samotné právní povahy EU podle Lisabonské smlouvy klíčová ustanovení o vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, o následných možných revizích primárního evropského práva a o možnosti vystoupení členského státu ze smluvního režimu EU. Jde opět o otázku, kdo má v dané oblasti nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci; pokud by totiž Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na signatářských zemích, porušila by Česká republika ratifikací LS čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. [Dále uvedená úvaha sice souvisí s bodem prvním návrhu Senátu, leč má význam i pro bod druhý (čl. 308, resp. 352) jeho návrhu.]
146. Pokud jde o vstup Lisabonské smlouvy v platnost, podmínka jejího jednomyslného přijetí všemi signatáři je výrazným znakem organizace mezinárodněprávní povahy, který odlišuje EU od federace nebo jiného státního útvaru. Je však nutno posoudit nejen to, jakou formou Lisabonská smlouvy vstupuje v platnost, ale také to, jakým způsobem lze smlouvy v rámci primárního práva EU (ať již Smlouvu o EU, tak Smlouvu o fungování EU) změnit. Systém změny primárního práva, jak jej zakotvuje Lisabonská smlouva, je dokladem toho, že všechny jmenované mezinárodní smlouvy zůstávají takovými smlouvami i co se týče jejich vlastních revizí, a Evropská unie bude proto i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost specifickou organizací mezinárodněprávního charakteru. Ve federativním státě je totiž primárně na orgánech federace přijímat novelizaci vlastní ústavy; členské státy mnohačlenné federace, účastní-li se vůbec takové ústavní změny, nemusí s ústavní změnou souhlasit všechny, a přesto změna ústavy vstoupí v platnost. Naopak změna Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU bude možná jen za souhlasu všech států Unie na mezivládní konferenci, takže role orgánů Unie by byla jen pořádková, nikoliv decizní; orgány Unie tedy nebudou rozhodovat o navrhovaných změnách, ale jen organizačně zajišťovat revizi smluv, a změny vstoupí v platnost po ratifikaci všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (viz čl. 48 odst. 1 až 5 Smlouvy o EU). EU tedy ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nezíská pravomoc k tvorbě vlastních nových kompetencí, "pány smluv" stále zůstanou členské státy. Lisabonská smlouva navíc nově zavádí v čl. 50 Smlouvy o EU možnost vystoupení z této organizace. Může k němu dojít dohodou vystupujícího státu s Radou jako reprezentantem členských států (tedy nikoliv s Komisí jako reprezentantem zájmů samotné Unie) a nedojde-li k dohodě, ze smlouvy samotné vyplývá výpovědní lhůta pro stát vystupující. I způsob ukončení členství se jeví jako typický pro mezinárodní organizaci, nikoliv pro soudobý federativní stát, a svrchovanost členských zemí je touto možností naopak posílena. Uvedené argumenty jsou dalším důkazem toho, že Lisabonská smlouva neproměňuje výrazně charakter EU a že nezakládá možnost, aby Unie přijímala opatření nad rámec unijních kompetencí, tedy mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.
147. S uvedeným širším vymezením právní povahy EU úzce souvisí i problematika zmiňovaná Senátem v jeho návrhu; jedná se o tzv. doložku flexibility (čl. 352 Smlouvy o fungování EU, dříve čl. 308 Smlouvy o ES) a o zjednodušený postup revize primárního unijního práva (tzv. passerelly) podle čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU. Pokud jde o zjednodušený postup revize primárního unijního práva, bude o něm pojednáno na jiném místě (kapitola XV., body 156 a násl. tohoto nálezu), jelikož Senát jej zařazuje jako zvláštní třetí bod svého návrhu.
148. Doložka flexibility podle Lisabonské smlouvy představuje modifikovaný současný čl. 308 Smlouvy o ES (původně čl. 235 Smlouvy o EHS). Ten umožňuje Radě přijmout jednomyslně vhodná opatření tehdy, jestliže Smlouva ES nedává Společenství určitou pravomoc, je-li však zároveň taková pravomoc uskutečňována k dosažení cílů Společenství v rámci vnitřního trhu, navrhne-li to Komise a je-li konzultován Parlament; není možné jej použít, nešlo-li by o dosažení některého z cílů společného trhu. (Pozn.: Příkladem použití této pravomoci Rady může být např. rozhodnutí Rady 87/327, kterým byl přijat program mezinárodní výměny studentů Erasmus; srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 1989, Komise v. Rada, 242/87, Recueil, s. 142.) Ve srovnání s dosavadním stavem Lisabonská smlouva aplikovatelnost doložky flexibility rozšiřuje, neboť její použití je realizovatelné na některý z cílů jakékoliv politiky vymezené Smlouvami (nikoliv jen vnitřního trhu), vyjma společné zahraniční a bezpečnostní politiky (odstavec 4 citovaného článku). V tomto směru dochází k přesunu nových pravomocí na EU. Tomuto rozšíření koresponduje i posílení Evropského Parlamentu: podle čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je použití tohoto článku vázáno na souhlas Parlamentu (pozn.: dnes je nutná jen konzultace); navíc však získávají důležité pravomoci domácí parlamenty, které kontrolují dodržování principu subsidiarity.
149. Nelze však přisvědčit tvrzení Senátu, že by článek 352 Smlouvy o fungování EU - jak již bylo uvedeno - otevíral Unii prostor k přijetí opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky. Možnost přijmout takové opatření je totiž omezena na cíle, které vymezuje článek 3 Smlouvy o EU (dříve čl. 2), jenž tak poskytuje i dostatečné vodítko k určení mezí přenesených pravomocí, které orgány Unie nemohou překročit. Třetí a čtvrtý odstavec dotčeného článku 352 navíc výslovně zužují pole, ve kterém se může uplatnit. Vedle toho, jak správně uvádí ve svém vyjádření vláda České republiky, Prohlášení č. 41 a 42 učiněná k dotčenému článku (připojená k Závěrečnému aktu mezivládní konference připravující LS) dále zužují možnosti využití článku 352 Smlouvy o fungování EU jako prostředku ke skrytému rozšiřování pravomocí orgánů Unie. Ačkoliv tato prohlášení nemají z právního hlediska závaznou povahu, vyjadřují přesvědčení smluvních stran - včetně vlády České republiky - co do náležité interpretace dotčeného ustanovení, kterou navíc stvrzuje i existující judikatura Soudního dvora týkající se výkladu článku 308 Smlouvy o ES. Tato prohlášení tedy mohou sloužit jako důležitá interpretační pomůcka při výkladu dotčených ustanovení.
(Prvé z uvedených prohlášení konstatuje, že odkaz na cíle Unie v čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie se týká cílů stanovených v čl. 3 odst. 2 a 3 Smlouvy o Evropské unii a cílů v čl. 3 odst. 5 uvedené smlouvy souvisejících s vnější činností na základě části páté Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto vyloučeno, že by činnost založená na článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie sledovala pouze cíle stanovené v čl. 3 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii. V této souvislosti konference konstatuje, že v souladu s čl. 31 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii nemohou být v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky přijímány legislativní akty. Druhé z citovaných prohlášení pak zdůrazňuje, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie nemůže článek 352 Smlouvy o fungování Evropské unie jakožto nedílná součást institucionálního systému založeného na zásadě svěřených pravomocí sloužit jako základ pro rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad obecný rámec vymezený ustanoveními Smluv jako celku, a zejména ustanoveními, která vymezují úkoly a činnosti Unie. Článek 352 nemůže být v žádném případě použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstatě znamenal změnu Smluv, aniž by se použil postup, který pro tento účel Smlouvy stanoví).
150. Ústavní soud se tedy ztotožňuje i s názorem vlády uvedeným v jejím vyjádření, že se v případě doložky flexibility nejedná o blanketní normu; aby totiž mohla Unie čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu kumulativně splněny následující podmínky: nezbytnost k dosažení některého z cílů EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radě a musí být získán souhlas Evropského parlamentu. Je zřejmé, že jde o podmínky značně striktní a omezující, které dostatečně uzavírají cestu k tomu, aby byl článek 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU aplikován nepřiměřeně (zneužit).
151. Podle názoru Senátu však i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora může vyvolávat - za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států - otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Tu Ústavní soud konstatuje, že působení Soudního dvora je však právě, pokud jde o řešenou problematiku, poměrně přehledné. Podle stávající judikatury Soudního dvora týkající se článku 308 Smlouvy o ES (již) ze samotného znění článku vyplývá, že jeho použití jako právního základu aktu je odůvodněno pouze tehdy, pokud žádné jiné ustanovení Smlouvy nesvěřuje orgánům Společenství pravomoc nezbytnou k přijetí tohoto aktu. V takové situaci tento článek umožňuje orgánům jednat za účelem uskutečnění některého z cílů Společenství i přes neexistenci ustanovení, které by jim k tomu svěřovalo potřebnou pravomoc. K tomu, aby však orgány Společenství (pozn.: v kontextu posuzování článku 352 Smlouvy o fungování EU rozuměno orgány Unie) mohly takový právní akt přijmout, musí být jeho cíl spojen s některým z cílů, které Smlouva vytyčuje Unii (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 13). Za zásadní názor k doložce flexibility je však nutno považovat posudek Soudního dvora 2/94 z 28. 3. 1996, Recueil, s. 1759, týkající se možnosti Společenství přistoupit k Evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (stanovisko cituje ještě čl. 235, který však byl totožný s dnešním čl. 308 Smlouvy o ES). Soudní dvůr nejprve zdůraznil, že čl. 235 lze využít jen při neexistenci výslovné či implicitní pravomoci; pokračoval, že tento článek byl vytvořen k vyplnění mezer v případech, kdy neexistuje specifické ustanovení Smlouvy, které by dávalo institucím Společenství výslovné nebo implicitní pravomoci jednat, pokud jsou takové pravomoci přesto nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na cíle vytyčené Smlouvou. Soud výslovně uvedl, že toto ustanovení, které je integrální částí institucionálního systému založeného na principu svěřených pravomocí, nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, a zejména těmi, které definují úkoly a činnosti Společenství. V žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.
152. Protože ustanovení o doložce flexibility (článek 352 odst. 1), jak je zvýše uvedeného zřejmé, představuje modifikovaný současný článek 308 odst. 1, byť je jeho záběr rozšířen, lze nepochybně chápat stanoviska Soudního dvora jako potvrzení toho, že doložka flexibility nemůže sloužit jako prostředek k novelizaci Smlouvy o fungování EU. Za pomoci této doložky - a praxe orgánů EU i zmíněná judikatura Soudního dvora to potvrzují - tedy není a ani nebude možné obcházet čl. 10a Ústavy České republiky. Za tohoto stavu považuje Ústavní soud institucionální rámec kontroly výkonu přenesených pravomocí - i s ohledem na článek 352 Smlouvy o fungování EU - za dostatečný, s přihlédnutím ke všem důvodům, které jsou uvedeny shora; znovu však zdůrazňuje, že použití tohoto článku lze považovat za zcela výjimečné (srov. Soudní dvůr výše).
153. Jak již bylo zmíněno, článek 352 navíc výslovně proklamuje, že rozhodnutí v rámci doložky flexibility musí respektovat princip subsidiarity, na jehož dodržování dohlížejí domácí parlamenty. Lisabonská smlouva sama nijak prostor pro zapojení vnitrostátních parlamentů neomezuje a ponechává zcela na ústavních strukturách členských států, jakým způsobem ji zajistí. Naopak, oproti článku 308 Smlouvy o ES zdůrazňuje druhý odstavec dotčeného článku roli, kterou v procesu unijní normotvorby mají hrát vnitrostátní parlamenty, což je opět posílením pozice členských států. Proto námitka Senátu, pokud jde o neexistenci časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho prý exekutivní povahu, nemůže podle přesvědčení Ústavního soudu pochybnosti nad účastí národních parlamentů vzbudit. Bude však na českém zákonodárci, aby v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijal v tomto směru v souladu s ústavním pořádkem příslušnou právní úpravu (srov. též kapitola XV., bod 165 - 167).
154. Další námitky Senátu o přijímaní opatření v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech a o údajných nedostatečných procesních zárukách ochrany občanských práv a svobod se dotýkají spíše následné aplikační sféry a s odkazem na výše uvedené argumenty se jeví jako neopodstatněné; ostatně, navrhovatel tyto své pochybnosti ani blíže nekonkretizoval.
155. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal že by byl čl. 352 (čl. 308) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.