XIII.
125. V prvním bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o čl. 2a odst. 1 (nyní čl. 2 odst. 1) a čl. 2c (nyní čl. 4) Smlouvy o fungování EU.
126. Článek 2a odst. 1 (nyní článek 2 odst. 1) zní:
1. Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.
127. Článek 2c (nyní článek 4) zní:
1. Unie sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jí Smlouvy svěřují pravomoc, která se netýká oblastí uvedených v článcích 2b a 2e.
2. Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech:
a) vnitřní trh;
b) sociální politika, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě;
c) hospodářská, sociální a územní soudržnost;
d) zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů;
e) životní prostředí;
f) ochrana spotřebitele;
g) doprava;
h) transevropské sítě;
i) energetika;
j) prostor svobody, bezpečnosti a práva;
k) společné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě.
3. Unie má pravomoc vyvíjet činnost v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru, zejména vymezovat a provádět programy, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.
4. Unie má pravomoc vyvíjet činnost a provádět společnou politiku v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.
128. V prvním bodu svého návrhu žádá Senát Ústavní soud, aby se zabýval otázkou charakteru a klasifikace pravomocí přenesených na Evropskou unii. Uvedl přitom zejména, že nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá prý klasifikaci pravomocí charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie. Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, otevírá podle navrhovatele prostor široké, předem prý obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy jako předem ne zcela určitelný.
129. Prezident republiky ke klasifikaci pravomocí charakteristických i podle jeho názoru spíše pro federální státy dodává mj., že z doslovného znění článku 10a Ústavy plyne, že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi. Ve své argumentaci pak poukazuje na to, že Unie takovou "entitou" není.
130. Ústavní soud - k samotnému vymezení pravomocí Evropské unie a jejich charakteru - konstatuje, že hranice přenosu pravomocí České republiky na mezinárodní organizace nebo instituce primárně upravuje čl. 10a Ústavy, který hovoří o přenosu "některých" pravomocí; zde nelze přehlédnout jistý význam, který článku 10a určil nález Ústavního soudu týkající se cukerných kvót (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 - viz výše). Z použití slova "některé" pravomoci vyplývá, že na mezinárodní organizaci či instituci nemohou být přeneseny pravomoci všechny; to však neznamená automatický závěr o kompatibilitě přenosu pravomocí v případě, že by orgánům České republiky byly zachovány pravomoci alespoň některé. Význam slova "některé" je logicky nutno vykládat s ohledem na další ustanovení ústavního pořádku, zejména však na článek 1 odst. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ve zmíněném nálezu Pl. ÚS 50/04 Ústavní soud konstatoval podmíněnost přenosu pravomocí ve dvou rovinách - formální a materiální. Formální rovina omezuje přenos pravomocí jeho slučitelností s uchováním základů státní suverenity České republiky. V tomto ohledu se formální rovina pojí s ustanovením článku 1 odst. 1 Ústavy. Materiální rovina se týká způsobu výkonu přenesených pravomocí, jenž nesmí ohrožovat samotnou podstatu materiálního právního státu; toto omezení vychází z ustanovení článku 9 odst. 2 Ústavy, podle něhož je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu nepřípustná. Materiální hranice přenosu pravomocí jsou dokonce, jak Ústavní soud zdůraznil, mimo dispozice samotného ústavodárce. Z toho však nijak nevyplývá, že by přenos pravomocí nesměl zahrnovat "komplexní oblasti právní regulace", ani že by organizace či instituce, na kterou se pravomoci orgánů České republiky přenášejí, nesměla tyto pravomoci vykonávat výlučně, jak se zřejmě domnívá navrhovatel. K tomu je ovšem třeba zdůraznit - mimo uvedené důvody - že v této souzené věci se však jedná o přezkum ústavnosti novelizovaného primárního práva EU, jehož referenčním kritériem nejsou toliko čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 9 odst. 2 Ústavy (byť jsou hlediskem stěžejním), nýbrž ústavní pořádek jako celek (srov. bod 88 a násl.).
131. Komplexně lze říci, že pochopitelně jen svrchovaný stát je schopen zavázat se dodržovat a také účinně vynucovat, tedy reálně garantovat, nejdůležitější ústavní pravidla a principy materiálního právního státu; zachování podstatných atributů suverenity je zde condicio sine qua non, předpokladem, aby zásady přirozenoprávního původu mohly být vůbec státem ochraňovány.
132. Jak ostatně ve svém návrhu správně zdůrazňuje i Senát, sama Lisabonská smlouva potvrzuje, že legislativní kompetenční kompetence, tedy oprávnění měnit základní předpisy, zůstává členským státům. S tím úzce souvisejí pochybnosti Senátu a prezidenta republiky týkající se charakteru EU jako federálního státu, respektive klasifikace pravomocí, která má podle Senátu i prezidenta takový stát připomínat; tu lze stručně dovozovat, že jestliže Unie nedisponuje shora zmíněnou kompetenční kompetencí, nemůže být pokládána ani za druh federálního státu, ani za zvláštní entitu, stojící v každém ohledu a vždy nad jednotlivými státy. Unie může jednat pouze v rámci pravomocí jí výslovně svěřených členskými státy, které nesmí ani překračovat, ani si sama zakládat pravomoci nové. Samotný článek 5 odst. 2 Smlouvy o EU totiž stanoví: "Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.".
(Toto ustanovení je navíc v podstatě přejato z existujícího článku 5 SES, přičemž je ještě více zdůrazněna omezenost unijních kompetencí; srov. první pododstavec uvedeného čl. 5: "Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených.")
133. Za tohoto stavu Ústavní soud - k námitce, že Lisabonská smlouva nově zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie - dovozuje, že tato kategorie (jako taková) je známa již dnes (byť výlučné pravomoci nejsou explicitně v samostatném ustanovení vyjmenovány), a to ve výkladu práva EU soudním dvorem, i v samotné Smlouvě ES (viz citovaný čl. 5 Smlouvy o ES). Ve srovnání s dosavadním čl. 5 Smlouvy ES jsou však nová ustanovení o pravomocech krokem k větší jasnosti a přehlednosti, což lze i z vnitrostátního ústavního hlediska nepochybně hodnotit jako přínosné. U zařazení jednotlivých kompetencí přitom ke změnám dochází; jejich rozdělení sice v řadě pravomocí vychází z dělení podle dosavadních smluv, u některých prvků se však odlišují, takže je lze v tomto směru chápat jako ustanovení nová.
134. Pokud jde o sféru tzv. sdílených pravomocí, argumentace Senátu v podstatě pomíjí čl. 2 odst. 6 Smlouvy o fungování EU (2a odst. 6), podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí určují ustanovení smluv týkajících se jednotlivých oblastí. Čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU (2c) citovaný Senátem tedy nezakládá nějakou neomezenou kompetenční klauzuli v oblasti sdílených pravomocí, ale jen deklaruje hlavní oblasti, kde se sdílené pravomoci projeví; každá jednotlivá pravomoc však musí být v každém případě specifikována v relevantní části příslušné smlouvy. Lze tedy říci, že Smlouva o EU neobsahuje sdílené pravomoci na základě čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, ale na základě jednotlivých zvláštních smluvních ustanovení. Pokud není nějaká pravomoc výslovně označena jako unijní, ať již výlučná nebo sdílená, zůstává plně v dispozici členského státu. O tom hovoří - jak již bylo uvedeno - již citovaný čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU: "Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.". Přenos pravomocí podle čl. 10a Ústavy proto není neomezený, a tento článek tedy není v tomto směru porušen. Znovu je tak třeba zdůraznit, že Evropská unie může jednat pouze v těch oblastech, ve kterých na ni byly, za předpokladů výše vymezených, na základě doktríny autolimitace suveréna (jednostranný sebeomezující akt svrchovaného státu) v souladu s konkrétním vnitrostátním právem, určité pravomoci členských států přeneseny.
135. Z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí obsažených v článku 10a Ústavy však dále vyplývá potřeba zřetelnější ohraničenosti (a tedy i určitosti a rozpoznatelnosti) přenesených pravomocí, spolu s dostatečnou kontrolou, kterou nad přenášením pravomocí může Česká republika jako svrchovaný stát vykonávat.
136. Pokud se týká této ohraničenosti přenesených pravomocí, je tedy nutno si uvědomit, že článek 2c odst. 2 (nyní čl. 4) Smlouvy o fungování EU citovaný Senátem sám o sobě ještě pravomoci Unie nevymezuje. Ty jsou konkretizovány jednotlivými ustanoveními v dalších částech Smlouvy o fungování EU, včetně konkrétních rozhodovacích procedur a právních nástrojů, které mohou být při jejich realizaci použity, jak ostatně připomíná i vláda ve svém vyjádření. Ústavní soud zde tedy souhlasí s názorem vlády, že obava navrhovatele týkající se předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby není za dané situace namístě a že (ostatně) není ani možné taxativním výčtem zakotvit jednotlivé pravomoci tak detailním způsobem, aby vždy přesně odpovídaly konkrétnímu právnímu aktu Unie, jímž jsou realizovány. Je však možné, a Lisabonská smlouva tak jednoznačně činí, stanovit přesně vymezené oblasti, v nichž může normotvorba Unie probíhat.
[Vláda ve svém vyjádření uvádí pouze část třetí Smlouvy o fungování EU (vnitřní politiky a činnosti Unie), což ovšem pomíjí kompetenční ustanovení i v jiných částech této smlouvy, např. článek 18, který je součástí druhé části Smlouvy o fungování EU a podle kterého Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem přijímat předpisy zakazující diskriminaci na základě státní příslušnosti.]
137. Článek 5 Smlouvy o EU navíc upravuje zásady pro vymezení a výkon pravomocí Evropské unie. Jejich bližší konkretizace je ovládána principem svěřených pravomocí (srov. bod 134). Výkon jiných než výlučných pravomocí Evropské unie je pak omezen principy subsidiarity a proporcionality. Podle principu subsidiarity "jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie" (čl. 5 odst. 3). Princip proporcionality požaduje, aby ani obsah ani forma činnosti Unie nepřekračovaly rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů Smluv (čl. 5 odst. 4). Obsah těchto zásad ještě dále konkretizuje zejména Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, spolu s Protokolem o výkonu sdílených pravomocí. Tyto zásady, spolu s konkrétními ustanoveními Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU, tedy poskytují dostatečně určitý normativní rámec pro určení rozsahu, ve kterém Česká republika své pravomoci na Evropskou unii přenesla.
138. Otázku kontroly přenosu pravomocí ze strany České republiky jako svrchovaného státu je třeba chápat zejména ve vztahu k ustanovením smluv vymezujících pravomoci Unie, se zvláštním ohledem na článek 5 Smlouvy o EU. Co se týče institucionálního rámce pro kontrolu výkonu pravomocí, je zajisté základním orgánem kontroly mezí výkonu pravomocí Evropskou unií Soudní dvůr. Vykonává ji na základě článku 263 Smlouvy o fungování EU v rámci přímé kontroly legality "legislativních aktů, aktů Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vůči třetím osobám. Rovněž přezkoumává legalitu aktů institucí a jiných subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám". Jeho kontrolní funkce se uplatňuje i při rozhodování o předběžných otázkách (týkajících se výkladu Smluv o platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie) předkládaných soudy členských států podle článku 267 Smlouvy o fungování EU. Vedle Soudního dvora jsou navíc povinny všechny orgány Unie neustále dbát na dodržování zmíněných zásad subsidiarity a proporcionality, jak uvádí i článek 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, k čemuž Protokol stanoví konkrétní postupy.
139. Ústavní soud v této souvislosti znovu konstatuje, že obecně uznává působení tohoto institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, ačkoliv se jeho stanovisko může v budoucnu změnit, pokud by se snad ukázalo, že je tento rámec prokazatelně nefunkční. Zde Ústavní soud odkazuje na své závěry v XI. části tohoto nálezu (bod č. 120), podle nichž může ve výjimečných případech působit jako ultima ratio a zkoumat, zda některý akt Unie nevybočil z mezí, jež Česká republika na EU podle čl. 10a Ústavy přenesla.
(V tomto ohledu by se tedy jednalo o obdobu rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ve věci "Solange II", vztaženou ale ke kontrole pravomocí, nikoliv k úrovni ochrany základních práv a svobod.
Např. polský Ústavní Tribunál však výslovně vylučuje pravomoc Soudního dvora posuzovat meze přenesení pravomocí na EU, jelikož je to podle Tribunálu otázka výkladu vnitrostátního ústavního práva. Ačkoliv lze z pohledu dogmatiky vnitrostátního ústavního práva s takovým závěrem do jisté míry souhlasit, je otázkou, zda je nutné jej formulovat tak vyhraněně, jako učinil Tribunál.)
Německý Spolkový ústavní soud - jak již bylo uvedeno výše (bod 118) - si zase vyhradil právo konečného slova v otázce, zda některý komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství německé právo a které komunitární akty jsou tedy ultra vires, mimo kompetenci EU. Z perspektivy německého práva je tak teoreticky možné, že se překročení působnosti Společenství dopustí i sám Soudní dvůr (např. tím, že jeho výklad již nebude výkladem zakládacích smluv, ale bude naopak nepřípustnou normotvornou). Pokud by Spolkový ústavní soud dovodil, že tyto akty jsou ultra vires, zakládá to jejich neaplikovatelnost (nikoliv neplatnost či nulitu) v rámci Německa. Maastrichtské rozhodnutí tedy znamenalo kvalitativní posun; lze však zřejmě souhlasit s názorem, že maastrichtská doktrína Spolkového ústavního soudu (kompetenz-kompetenz) má spíše povahu potenciální výstrahy, ale nemusí být v praxi ani nikdy použita.
Samotný Soudní dvůr již také rozhodl, že v konkrétním případě evropský akt překročil pravomoci, které má EU na základě evropských smluv, zejména Smlouvy ES. Poprvé se tak stalo v roce 2000, kdy zrušil směrnici Rady o regulaci tabákové reklamy, neboť tato úprava již podle něj nebyla v rámci pravomocí, které EU má na základě přenosu pravomocí od členských států (rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Německo v. Parlament a Rada, C-376/98, Recueil, s. I-8419).
140. Ústavní soud dále akcentuje i to, že navíc Lisabonská smlouva rozšiřuje současný rámec - kde byl dominantním orgánem Soudní dvůr ES (spolu s dalšími orgány na úrovni EU) - zapojením parlamentů členských států do procesu kontroly výkonu pravomocí v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Parlamenty členských zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochraně limitů kompetencí, jež členské státy na Unii přenesly. (Pozn.: Je otázka, zda dosud stěžejní role ústavních soudů již pak nebude natolik významná jako za úpravy předchozí.) Kontrola nad respektováním mezí přenosu pravomocí je tak společným úkolem všech zúčastněných orgánů, jak na úrovni evropské, tak i na úrovni vnitrostátní.
141. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud neshledal že by čl. 2 odst. 1 (2a odst. 1) a čl. 4 odst. 2 (2c) Smlouvy o fungování EU, zpochybněné navrhovatelem v bodě prvním jeho návrhu, byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.