VI./c
Vlastní posouzení ústavnosti způsobu projednání návrhů zákonů Poslaneckou sněmovnou po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem
209. S výjimkou některých námitek uplatněných skupinou poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, se navrhovatelé domáhají zrušení napadených zákonů z důvodu, že byli jako představitelé parlamentní opozice v rámci legislativního procesu zkráceni na svých ústavně zaručených právech. Ústavní soud v minulosti uznal, že takovýto zásah je způsobilým důvodem pro zrušení zákona v řízení o kontrole norem, vyhovění odpovídajícímu návrhu však podmínil tím, že k podání dojde bez zbytečného odkladu po jeho přijetí, resp. po vyhlášení ve Sbírce zákonů. Toto časové rozmezí vymezil negativně v tom smyslu, že se nesmí jednat o delší časový odstup, tedy odstup několika měsíců či let [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 103 až 105; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 127 a 128; nález ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb.), bod 36]. Předmětná materiální podmínka je ve své podstatě promítnutím principů oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a ochrany nabytých práv do rozhodování Ústavního soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, neboť důsledkem pozdější derogace jinak (obsahově) ústavně konformního zákona by mohlo být nepřiměřeným způsobem zasaženo do práv jeho adresátů. Zároveň je jejím prostřednictvím zohledněna skutečnost, že v daném případě jde o práva parlamentní opozice, jejichž ochrany se dotčení poslanci mohou nejen aktivně domáhat, ale též dobrovolně zříct. Nelze přitom akceptovat, aby tato námitka zůstala k dispozici neomezeně do budoucna, kdy bude její uplatnění ze strany dotčených poslanců vyhodnoceno jako účelné. Nepodání návrhu ve výše uvedeném časovém rozmezí je proto třeba interpretovat jako souhlas s předmětným omezením, v důsledku čehož nebude později možné považovat předmětnou námitku za důvodnou.
210. Poněvadž se navrhovatelé v dané věci domáhali zrušení zákonů vyhlášených ve Sbírce zákonů v průběhu měsíce prosince 2011 (resp. v jednom případě koncem listopadu 2011), lze jejich návrh, jenž byl Ústavnímu soudu doručen 6. ledna 2012, hodnotit jako podaný bezprostředně po jejich vyhlášení. Byly tedy splněny podmínky pro to, aby Ústavní soud posoudil ústavní konformitu legislativní procedury z hlediska všech navrhovateli uplatněných námitek.
211. Ústavní soud se v první řadě zabýval způsobem, jakým byly Senátem zamítnuté nebo vrácené návrhy zákonů zařazeny na pořad tehdy probíhající 25. schůze Poslanecké sněmovny. Podle § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu "předloží" předseda Poslanecké sněmovny zamítnutý nebo vrácený návrh zákona po uplynutí alespoň deseti dnů "na nejbližší schůzi", aby o něm Poslanecká sněmovna znovu hlasovala. Je zřejmé, že z uvedených ustanovení plyne jejímu předsedovi povinnost iniciovat projednávání těchto návrhů na nejbližší schůzi, aby o nich bylo možné co nejdřív rozhodnout. Konkrétní způsob této iniciace sice zákon nestanoví, lze však vycházet z toho, že jeho forma bude odpovídat jednacím řádem stanoveným prostředkům, jež umožňují zařazení určitého bodu do pořadu schůze. Standardně tak půjde o samotný návrh pořadu schůze podle § 54 odst. 4 jednacího řádu, případně může jít i o návrh na doplnění schváleného pořadu schůze podle § 54 odst. 6 jednacího řádu, proti jehož projednání však mohou uplatnit námitku dva poslanecké kluby nebo 20 poslanců. Za takovýto prostředek naopak nelze označit doplnění pořadu schůze rozhodnutím předsedy Poslanecké sněmovny, a to z následujících důvodů.
212. Z celkové koncepce jednacího řádu vyplývá, že schvalování pořadu schůze je v působnosti Poslanecké sněmovny, přičemž jeho rozšíření bez jejího souhlasu umožňuje zákon pouze výjimečně. Jde v podstatě o mimořádné situace, mezi které patří např. vyhlášení válečného stavu nebo stavu ohrožení státu. V těchto případech jednací řád výslovně stanoví, že koná-li se schůze, zařadí se projednávání určitého bodu na její pořad (§ 100a odst. 3, § 109m odst. 2 jednacího řádu). Od této dikce je naopak třeba odlišit ta ustanovení, jež pouze přikazují zařazení bodu na pořad nejbližší schůze (např. § 82 odst. 1, § 109j odst. 6 jednacího řádu), což je obdobná formulace jako v § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu. Jejich smyslem je zabezpečit, aby byly předmětné body projednány při nejbližší příležitosti. Tato ustanovení nicméně neumožňují, aby k jejich zařazení došlo do schváleného pořadu probíhající schůze jiným postupem než podle § 54 odst. 6 jednacího řádu. S doplněním pořadu schůze je totiž vždy spojeno riziko, že parlamentní většina překvapivým zařazením určitého bodu odepře jednotlivým poslancům možnost připravit se na jeho projednávání, nebo se tohoto projednávání vůbec zúčastnit (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 126), což jsou zároveň i důvody, proč může parlamentní menšina námitkou takovýto návrh zablokovat. Uvedené by se přitom uplatnilo i v případě eventuálního zařazení určitého návrhu k bezprostřednímu projednání na schůzi, k němuž by došlo rozhodnutím předsedy Poslanecké sněmovny závisejícím jen na základě jeho vlastního uvážení, pročež se k takovémuto výkladu jeho pravomocí přiklonit nelze.
213. Navzdory těmto závěrům neshledal Ústavní soud nepřípustné omezení práv parlamentní opozice v namítaném postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny. Schválený pořad schůze totiž počítal s projednáním Senátem zamítnutých nebo vrácených návrhů zákonů. Tyto návrhy sice přímo nespecifikoval, k jeho schválení ale došlo v době, kdy již byla Poslanecké sněmovně doručena usnesení o zamítnutí nebo vrácení návrhů napadených zákonů. Bylo tedy možné předpokládat, že doplnění pořadu se bude týkat právě jich. Termín jejich projednávání byl navíc stanoven tak, aby nebyl v kolizi s desetidenní lhůtou podle § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu, jejímž smyslem je vytvoření adekvátního časového prostoru pro seznámení se se stanoviskem, které k návrhu zákona zaujal Senát. Lze proto shrnout, že i když by dodatečné doplnění pořadu 25. schůze Poslanecké sněmovny o Senátem vrácené nebo zamítnuté návrhy zákonů vyžadovalo postup podle § 54 odst. 6 jednacího řádu, v případě napadených zákonů počítal s jejich projednáním již schválený pořad schůze. Vdané věci proto nebyl prostor pro uplatnění námitky proti doplnění pořadu schůze ze strany opozičních poslanců.
214. Pokud jde o namítané sloučení rozpravy za současného omezení řečnické doby poslanců a počtu jejich vystoupení, Ústavní soud podotýká, že zákonodárce je při vytváření struktury právního řádu z hlediska jeho formálního rozdělení na zákony vázán atributy právního státu, mezi které patří zásady předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), též nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07]. Právě z nich lze dovodit požadavek, aby zákon ve formálním smyslu současně neupravoval více materií, jež nejsou vzájemně obsahově a systematicky provázány. Tomuto požadavku lze přiznat opodstatnění i ve vztahu ke způsobu, jakým jsou projednávány návrhy zákonů. Má-li totiž zákonodárná procedura umožnit jejich otevřené a kritické zhodnocení, je žádoucí, aby byl její předmět vymezen právě s ohledem na výše zmíněnou obsahovou souvislost, a k jeho projednávání tak došlo přehledným a srozumitelným způsobem. Z těchto důvodu sdílí Ústavní soud názor navrhovatelů, podle něhož je třeba § 54 odst. 8 jednacího řádu vykládat vtom smyslu, že sloučení rozpravy ke dvěma nebo více bodům pořadu předpokládá jejich vzájemnou věcnou souvislost. Její sloučení k více vzájemně nesouvisejícím bodům by naopak vedlo k absurdnímu důsledku "všezahrnující" rozpravy, která by právě pro rozsah svého předmětu postrádala jakýkoliv rozumný smysl.
215. Uvedený výklad má význam i pro případnou aplikaci § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu, podle nichž se může Poslanecká sněmovna "k projednávanému bodu" usnést na omezení řečnické doby, která nesmí být kratší než deset minut, jakož i na tom, že "k téže věci" může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát. Ústavní soud neshledává extrémním výklad, podle něhož by uvedené pojmy bylo možné vztáhnout k předmětu rozpravy, kterým jsou v případě sloučené rozpravy všechny v jejím rámci projednávané body. Důvodem je přitom právě požadavek věcné souvislosti, z hlediska kterého je podstatné jen to, že předmětem rozpravy je určitá ucelená materie, nikoliv to, zda je formálně rozdělena mezi více návrhů zákonů, a tvoří tak v rámci pořadu schůze více bodů. Odlišný výklad by nakonec vedl jen k umělé snaze přijmout určitou materii v jediném zákoně, ačkoliv z praktických či jiných důvodů by mohlo být mnohem účelnější ponechat ji formálně ve větším počtu zákonů.
216. Ústavní soud si je samozřejmě vědom, že smyslem uvedených prostředků, jež mohou být prosazeny ze strany parlamentní většiny, je právě zkrácení celkové doby trvání rozpravy, s čímž je vždy spojeno i omezení možnosti (nejen) opozičních poslanců vystoupit v ní. Neznamená to však, že by se bez dalšího jednalo o prostředky nelegitimní nebo dotýkající se práv opozice nepřiměřeným způsobem. Jednací řád může parlamentní většině umožnit přijetí takových opatření, jejichž smyslem je reagovat na situace, kdy se opozice maximálním využitím všech zákonných prostředků pokusí oddálit přijetí projednávaného rozhodnutí. Omezením řečnické doby nebo počtu vystoupení podle § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu nedochází k vyloučení práva jednotlivých poslanců zúčastnit se rozpravy, ale jen k jeho časovému omezení. Jak bylo naznačeno výše, jde o nalezení rovnováhy mezi zájmy vládní většiny na přijetí určitého rozhodnutí a právem opozice usilovat přípustnými prostředky o dosažení opačného výsledku.
217. Pro posouzení všech těchto omezení z hlediska práv parlamentní opozice tak zůstává klíčovou otázka, zda byla splněna podmínka věcné souvislosti, jež by odůvodňovala sloučení rozpravy ve smyslu § 54 odst. 8 jednacího řádu, a pokud tomu tak nebylo, zda její nesplnění je způsobilé založit ve vztahu k napadeným zákonům derogační důvod. Lze stručně shrnout, že předmětná rozprava se po věcné stránce týkala zákonů obsahujících významné (nebo dokonce zásadní) změny v oblasti poskytování zdravotní péče, důchodového systému, sociálního systému a pracovněprávních vztahů. Mezi některými zákony tato souvislost nepochybně existovala, což je evidentní na zákonech z oblasti zdravotnictví nebo důchodového zabezpečení. Dovodit ji ve vztahu ke všem z nich však lze jen ve velmi abstraktní a od vlastního obsahu vzdálené podobě, což zjevně neodpovídá smyslu sloučení. Na rozdíl od v minulosti posuzovaného zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07) není v tomto případě možné srozumitelným způsobem identifikovat ani společný účel těchto zákonů. V případě zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, není dokonce dána obsahová souvislosti se žádným z ostatních napadených zákonů. Ústavní soud proto ani při zdrženlivém hodnocení neshledal, že by v případě návrhů napadených zákonů byly dány zákonné předpoklady pro sloučení rozpravy. Dospěl však k závěru, že v daném případě nejde o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem.
218. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že k předmětnému omezení došlo v poslední fázi zákonodárné procedury, kdy již v Poslanecké sněmovně proběhla tři čtení ke všem těmto návrhům, a to v obvyklém časovém rozpětí. Stejně tak došlo i k jejich řádnému projednání ze strany Senátu. Poslanecká sněmovna tak stála pouze před rozhodnutím, zda setrvá na již jednou schválených návrzích zákonů, nebo zda je zamítne, případně, pokud jde o dva vrácené návrhy zákonů, zda je schválí v Senátem pozměněném znění. Tyto skutečnosti se zásadním způsobem promítají do hodnocení průběhu zákonodárné procedury z hlediska naplnění její legitimační funkce. Předmětná omezení totiž svým obsahem nijak nezpochybňují závěr, že výsledkem této procedury jako celku jsou zákony, u nichž měly všechny osoby na ní zúčastněné možnost seznámit se s jejich obsahem, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny. Nelze jim vytknout ani případnou nepředvídatelnost nebo překvapivost ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti.
219. Na rozdíl od navrhovatelů se Ústavní soud nedomnívá, že by z hlediska posouzení dodržení základních ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné srovnávat způsob přijetí napadených zákonů s případem projednání a přijetí několika zákonů ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze v listopadu 2010, jež byly předmětem jeho hodnocení v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (resp. též v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11). Zatímco v tehdejším případě došlo ke zkrácení celé zákonodárné procedury jen na několik dní, aniž by pro tak extrémní zásah do jejího průběhu proti vůli parlamentní opozice byly dány mimořádné a závažné důvody, napadené zákony byly, byť právě s výjimkou namítané sloučené rozpravy, projednány standardním způsobem a v dostatečném časovém rámci. Vdané věci tak nejde o případ, kdy museli poslanci zaujmout k vládnímu návrhu zákona konečné stanovisko bezprostředně po jeho podání. Poslanecká sněmovna se naopak k návrhům zákonů již jednou vyjádřila, přičemž smyslem opětovné rozpravy k nim bylo umožnit poslancům reagovat v návaznosti na dosavadní průběh zákonodárné procedury na v Senátu zazněvší důvody, pro které byly tyto návrhy zamítnuty nebo vráceny s připomínkami. Je třeba zdůraznit, že Poslanecká sněmovna přistoupila k opětovnému hlasování až po uplynutí lhůty deseti dnů ve smyslu § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu, čímž bylo všem poslancům umožněno seznámit se v předstihu se stanoviskem Senátu. Zároveň byla parlamentní opozici jako celku zachována možnost vystoupit k návrhům zákonů v rozpravě, i když lze uznat, že z hlediska jednotlivých poslanců byla výrazným způsobem omezena.
220. Na uvedeném hodnocení nic nemění skutečnost, že v případě většiny napadených zákonů došlo k určitému zkrácení lhůt pro projednání návrhu zákona ve výborech podle § 91 odst. 1 a pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu, byť na důvodnost těchto opatření lze mít s ohledem na posuzovanou materii a její rozsah různé názory. Nešlo však o takové zkrácení, jež by mohlo z výše uvedených pozic ústavně relevantním způsobem zpochybnit uskutečněnou zákonodárnou proceduru, a to ani svým kumulativním účinkem se sloučením rozpravy v její poslední fázi. Pokud jde o námitky nepřipuštění místopředsedy Poslanecké sněmovny křížení schůze a schválení zkrácení lhůty podle § 95 odst. 1 jednacího řádu v rozporu s tímto ustanovením na návrh poslance, nikoliv navrhovatele, nelze jim z hlediska hodnocení souladu napadených zákonů s ústavním pořádkem přiznat v prvním případě žádnou a ve druhém případě dostatečnou relevanci. Jiná věc samozřejmě je, zda výše uvedený postup při projednávání nelze hodnotit kriticky z hlediska politické kultury, kterou by měla být Poslanecká sněmovna rovněž vázána. Zjevně neopodstatněnými jsou nakonec i námitky vedlejších účastníků, podle nichž byl zákon o zdravotních službách předložen v období dovolených a bez souvisejícího návrhu novely zákona o veřejném zdravotním pojištění.
221. K návrhu vedlejších účastníků je třeba dodat, že v něm bylo poukázáno na Ústavním soudem opakovaně kritizovanou praxi tzv. přílepků při projednávání návrhu zákona o zdravotních službách. Jednalo se však pouze o poznámku, jež nebyla nijak blíže konkretizována, v důsledku čehož sejí Ústavní soud dál nezabýval.
222. Ústavní soud nakonec poznamenává, že mu nepřísluší žádným způsobem hodnotit, zda by v případě určitého zákona bylo bývalo s ohledem na předmět jeho úpravy vhodnější, aby jeho přijetí bylo výsledkem širšího politického konsenzu, nebo spekulovat, zda součástí zákona o zdravotních službách měly být blíže neurčené připomínky odborné veřejnosti. Jde primárně o otázky politické, jež ve vztahu k ústavněprávnímu posouzení procedury přijímání tohoto zákona nemají žádný přesah.
223. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že způsob přijetí napadených zákonů byl v souladu s čl. 1 odst. 1, čl. 5, 6 a 15 Ústavy a čl. 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, resp. s jinými jejich články, které v této souvislosti uváděli navrhovatelé a vedlejší účastníci. K přijetí a vydání napadených zákonů došlo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud tak mohl přistoupit k věcnému posouzení jejich napadených ustanovení.