VI./b
Vymezení předmětu ústavněprávního přezkumu a jeho obecná východiska
202. Na základě zjištěných skutečností nemá Ústavní soud žádné pochybnosti o tom, že v případě všech čtrnácti napadených zákonů byl dodržen Ústavou stanovený postup rozhodování jednotlivých komor a prezidenta republiky v rámci procedury jejich přijímání a že k jejich schválení došlo pokaždé předepsanou většinou poslanců nebo senátorů. Tyto skutečnosti nijak nerozporují ani navrhovatelé. Ústavní soud proto přistoupil k jednotlivým námitkám, které ve vztahu ke způsobu přijetí napadených zákonů uplatnily obě skupiny poslanců.
203. Podle navrhovatelů bylo sloučení rozpravy k návrhům všech napadených zákonů v rozporu s § 54 odst. 8 jednacího řádu, protože tyto návrhy spolu navzájem věcně nesouvisely. Současně mělo dojít i k porušení § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu. Omezení řečnické doby a počtu vystoupení jednotlivých poslanců bylo totiž možné prosadit jen k individuálním bodům pořadu schůze, nikoliv však ke všem, o nichž byla vedena sloučená rozprava. V nerespektování těchto pravidel spatřují navrhovatelé prvky libovůle ústící až ve zpochybnění legitimity a legality přijatých zákonů, dále porušení některých práv opozice, která byla omezena v možnosti věcně kritizovat jejich obsah, a znehodnocení role Senátu v legislativním procesu, když na důvody, pro které vrátil nebo zamítl návrhy zákonů, nemohlo být v rozpravě adekvátně reagováno. Tyto negativní důsledky měly být umocněny zařazením návrhů zákonů bez hlasování na probíhající schůzi Poslanecké sněmovny, k čemuž podle navrhovatelů došlo v rozporu s § 54 odst. 6 a § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu. Důvod pro zrušení napadených zákonů shledávají navrhovatelé kumulativně v uvedených pochybeních, a to i s ohledem na to, že v případě většiny z nich došlo již v rámci původního projednávání v Poslanecké sněmovně ke zkrácení lhůt k projednání návrhu zákona ve výboru podle § 91 odst. 1 a 2 jednacího řádu z 60 na 40 nebo 30 dnů a ke zkrácení lhůty pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu ze 72 na 48 hodin. Jako poslední podpůrný argument v této souvislosti uvádějí, že během jednání ve dnech 3. až 6. listopadu 2011 nebyl křížení schůze připuštěn jediný místopředseda Poslanecké sněmovny, který zastupuje parlamentní opozici.
204. Námitky vůči průběhu zákonodárné procedury, byť tentokrát jen ve vztahu k přijetí zákona o zdravotních službách, formulovala i skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. Způsobu projednávání uvedeného zákona je především vytýkána absence náležitého časového rámce, který by s ohledem na jeho charakter "kodexu" umožnil dosažení širšího konsenzu na jeho obsahu. K tomu byl návrh zákona předložen začátkem léta 2011, tedy v období dovolených, aniž by měli poslanci již tehdy k dispozici i související návrh novely zákona o veřejném zdravotním pojištění, jenž byl dán do připomínkového řízení až v říjnu tohoto roku. V rozporu s ústavním pořádkem má být i skutečnost, že při projednávání návrhu zákona byly schváleny tzv. přílepky.
205. Ústava vymezuje základní strukturu zákonodárného procesu, stanoví, které ústavní orgány na něm participují, a předepisuje potřebné většiny pro přijetí zákonů. Z podstatné části jde o pravidla, která jsou dostatečně určitá, aby je bylo možné aplikovat přímo. Jejich obsah nicméně nelze vnímat izolovaně od mnohem obecnějších ústavních principů, jež jsou v demokratickém právním státě určující pro přijímání politických rozhodnutí. Lze mezi ně zařadit především demokratický princip a s ním spojenou zásadu většinového rozhodování, vyplývající z čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, dále zákaz svévole, princip ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavek demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, princip volné soutěže politických stran [blíže k jejich obsahu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B, a nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), část IV./b]. Tyto ústavní principy musí být reflektovány při výkladu jednotlivých článků Ústavy upravujících průběh zákonodárného procesu, a tudíž se musí promítat i do jeho podrobné úpravy na úrovni jednacích řádů, a být tak určující pro výklad a aplikaci jejich ustanovení (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38). Jsou to přitom právě jednací řády, jejichž prostřednictvím jsou tyto principy účinně garantovány a promítány do každodenní parlamentní praxe.
206. Z argumentace navrhovatelů je zřejmé, že v případě napadených zákonů mělo dojít k nepřípustnému zásahu právě do těch principů, jimiž je poskytována ochrana právům parlamentní opozice v zákonodárném procesu, a to konkrétně právu vyjádřit se k předloženým návrhům. Ústavní soud již v minulosti zdůraznil, že zákonodárná procedura musí umožnit osobám na ní zúčastněným "reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem" (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07). Je zřejmé, že jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit ho a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108). Výše uvedený požadavek "reálného posouzení" se ale nevztahuje jen na členy parlamentních komor, nýbrž se týká i širší veřejnosti, jejíž kontrole a kritickému hodnocení musí být zákonodárný proces v demokratickém státě vždy otevřen. Nakonec ani samotná parlamentní rozprava nesměřuje jen dovnitř zákonodárného sboru. Volení zástupci občanů jsou v přímé konfrontaci s názory svých oponentů nuceni veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy, čímž umožňují veřejnosti zjistit, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv. Vzájemná konfrontace se tak neomezuje toliko na výměnu argumentů mezi jednotlivými poslanci a senátory, nýbrž je nezbytněji pojímat v širším smyslu, a to ve spojitosti se současně probíhající veřejnou diskusí, jež může mít ty nejrůznější představitelné podoby. Platí přitom, že stejným způsobem, jakým volení zástupci působí na formování názorů veřejnosti k jednotlivým otázkám veřejného zájmu, ovlivňuje i veřejné mínění formování postojů a rozhodování jednotlivých poslanců a senátorů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 106, nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 55 a 56). Tím je nakonec naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu.
207. Právo (nejen opozičních) poslanců či senátorů prezentovat své stanovisko na parlamentní půdě, a to ještě předtím, než se o návrhu zákona hlasováním rozhodne, je nezbytné posuzovat právě ve vazbě na výše uvedenou legitimační funkci, jakož i ústavní principy svobodné soutěže politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a ochrany parlamentní opozice ve smyslu čl. 6 Ústavy. Nelze jej interpretovat toliko jako jejich subjektivní právo, jehož účel je dán sám o sobě. Význam parlamentní diskuse totiž spočívá v umožnění konfrontace názorů napříč politickým spektrem, ať už se jedná o střet parlamentní většiny s opozicí nebo jednotlivých frakcí či případně toliko názorových proudů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38), a nikoliv v neomezené realizaci práva každého jednotlivého poslance či senátora vyjádřit se v ní. Toto právo mohou jednací řády přiměřeným způsobem omezit za účelem racionalizace průběhu parlamentní debaty, která umožní projednání návrhu zákona (či jiného bodu) v rozumném časovém rámci za ponechání prostoru pro vyjádření všem zúčastněným ve výše uvedeném smyslu. Tím samozřejmě není řečeno, že jednací řád může v případě jednotlivých poslanců či senátorů zcela vyloučit jejich možnost účastnit se rozpravy. Může ale stanovit pravidla zamezující tomu, aby se parlamentní rozprava svým průběhem stala místo prostředku legitimace určitého rozhodnutí překážkou jeho přijetí. V tomto smyslu je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76).
208. Ústavní soud sdílí náhled navrhovatelů, že k porušení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu, jež by zakládalo důvod pro zrušení přijatých návrhů zákonů, může dojít i v důsledku kumulativního působení řady dílčích opatření, byť by každé z nich samo o sobě takovýto závěr neodůvodňovalo. Tato opatření přitom nemusí mít vždy charakter porušení zákona. Uvedené platí obzvlášť v případě, je-li předmětem jeho posouzení namítané nepřípustné omezení práv parlamentní opozice. Ochrana jejího postavení v rámci legislativního procesu totiž není koncentrována toliko do určité jeho fáze, nýbrž se jedná o obecný princip vztahující se k celému jeho průběhu. Intenzita a od ní se odvíjející přípustnost omezení ale závisí od více skutečností. Nesoulad napadených zákonů s ústavním pořádkem může založit zejména takové omezení práv parlamentní opozice, jež se dotýká samotné její možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, tedy ji zbavuje možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko, a tím jí znemožňuje nebo podstatným způsobem ztěžuje možnost kontroly ve vztahu k vládě nebo parlamentní většině. Stejný důsledek by v závislosti na intenzitě takovéhoto omezení bylo možné přiznat i svévolnému postupu při projednávání těchto návrhů. Zbývá dodat, že vedle zjištění, že došlo k takovémuto omezení, bude třeba vždy zkoumat i jeho význam, pokud jde o účast opozice na zákonodárném procesu. Rovněž bude podstatné, v jaké fázi zákonodárného procesu k tomuto omezení došlo a zda jeho případné negativní důsledky nebyly zmírněny v jeho předchozích nebo následujících fázích.