II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
12. K výzvě Ústavního soudu podali jako účastníci řízení vyjádření podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky.
13. Podle vyjádření Poslanecké sněmovny byl § 21 odst. 2 do trestního zákona doplněn zákonem č. 537/2004 Sb., který projednávala Poslanecká sněmovna ve 4. volebním období, jako sněmovní tisk č. 514. Návrh zákona byl schválen ve 3. čtení dne 30. června 2004 a po schválení Senátem byl prezidentem republiky, dne 23. srpna 2004, vrácen Poslanecké sněmovně k novému projednání.
14. Ustanovení § 403 odst. 2, § 411 odst. 6 písm. e), § 411 odst. 7 a § 412 odst. 2 byla do trestního řádu doplněna zákonem č. 539/2004 Sb., který projednávala Poslanecká sněmovna rovněž ve 4. volebním období, jako sněmovní tisk č. 533. Návrh zákona byl schválen ve 3. čtení dne 30. června 2004 a po schválení Senátem byl vrácen prezidentem republiky, dne 23. srpna 2004, Poslanecké sněmovně k novému projednání. Proti vetu prezidenta Poslanecká sněmovna setrvala potřebným počtem hlasů na přijatých zákonech dne 24. září 2004. Následně byly oba zákony podepsány předsedou Poslanecké sněmovny Parlamentu a předsedou vlády a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
15. K meritu věci Poslanecká sněmovna uvedla, že zrušením napadených ustanovení by se nic nezměnilo na tom, že lze podle evropského zatýkacího rozkazu předat českého občana jinému členskému státu Evropské unie, a občané České republiky by naopak přišli o výhodnější postavení ve srovnání s osobami, které nejsou občany České republiky. Vláda sice předložila Poslanecké sněmovně, společně s uvedenými novelami obou trestních kodexů, též návrh novely Listiny, ale Poslanecká sněmovna zdůraznila, že Parlament České republiky je suverénním představitelem ústavodárné a zákonodárné moci. Nebyl tedy vázán právním názorem předkladatele novely Listiny (v tomto případě vlády České republiky) a byl oprávněn k věci zaujmout vlastní názor.
16. V souvislosti s podaným návrhem Poslanecká sněmovna rozlišuje dva typy předání občanů České republiky na základě evropského zatýkacího rozkazu. Jednak se jedná o předání k výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranného léčení nebo ochranné výchovy, což je podmíněno souhlasem občana České republiky, podle § 411 odst. 6 písm. e) tr. řádu. Nelze tedy hovořit o rozporu s čl. 14 odst. 4 Listiny, protože nesouhlas občana bude důvodem pro vydání soudního rozhodnutí o zamítnutí předání. Dále se jedná o předání občana České republiky jinému členskému státu EU k trestnímu stíhání, které podmíněno souhlasem občana není. Při projednávání v Poslanecké sněmovně zazněly na podporu závěru, že toto vydání není v rozporu s čl. 14 odst. 4 Listiny, argumenty, které lze rozdělit do tří skupin.
17. Prvním byly argumenty historické. Při přijímání Listiny zákonodárce reagoval na praxi z doby před rokem 1989, kdy vládnoucí režim nutil řadu občanů opustit republiku, ačkoli tak učinit nechtěli. Ustanovení čl. 14 odst. 4 Listiny je nutno chápat jako dobovou reakci na akci "Asanace" z doby československého normalizačního režimu. Z historického výkladu vyplývá, že v době přijímání Listiny neměl ústavodárce na mysli zákaz vydávání občanů do ciziny k trestnímu stíhání, ale zákaz vyhošťování vlastních občanů. Z toho je podle většinového názoru Sněmovny patrné, že slova užitá v čl. 14 odst. 4 větě druhé "nucen k opuštění vlasti" je třeba chápat jako nevratný proces, nikoliv jako dočasné předání osoby třetímu státu k trestnímu stíhání, po jehož skončení nebudou občanu České republiky kladeny při jeho návratu do vlasti žádné překážky. Historickou metodu výkladu použil též Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), při výkladu čl. 12 odst. 2 Ústavy České republiky (dále též "Ústava"), kde mj. uvedl, že: "čl. 12 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství, reaguje zejména na instituci odnětí státního občanství z doby před listopadem 1989 a snaží se ústavněprávní úpravou takovému zásahu do práv občana zabránit".
18. Druhou skupinou byly argumenty srovnávací. České právní úpravě je nejbližší právní úprava slovenská. V Ústavě Slovenské republiky byl vyjádřen explicitní zákaz vydávání vlastních občanů v čl. 23 odst. 4, podle kterého: "Každý občan má právo na svobodný vstup na území Slovenské republiky. Občana není možné nutit, aby opustil vlast, není možné ho vyhostit ani vydat jinému státu.". Po novele Ústavy zákonem č. 90/2001 Z. z., která vypustila závěrečná slova "ani vydat jinému státu", označený článek slovenské ústavy zní: "Každý občan má právo na svobodný vstup na území Slovenské republiky. Občana není možné nutit, aby opustil vlast, a není ho možné vyhostit.". Slovenská úprava tedy důsledně odlišuje pojmy "nutit, aby opustil vlast" od "vydání jinému státu".
19. Argumentem posledním je fakt, že jedním z ústavních požadavků, kladených na Českou republiku, je též dodržování závazků, které vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Z článku 2 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky a dalších zemí k Evropské unii totiž vyplývá, že ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů, přijatých orgány společenství a Evropskou centrální bankou přede dnem přistoupení, stávají závaznými pro nové členské státy a uplatňují se za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v tomto aktu. Nepřijetím úpravy provádějící evropský zatýkací rozkaz by byl článek 1 odst. 2 Ústavy porušen.
20. Poslanecká sněmovna podotkla, že ani v případě, že by se ukázal správným názor navrhovatelů, že čl. 14 odst. 4 Listiny zakazuje předání občanů České republiky jinému členskému státu EU, nebylo by možné učinit závěr o protiústavnosti napadených ustanovení. V takovém případě by bylo třeba řešit kolizi základních práv podle čl. 14 odst. 4 Listiny a ústavně chráněné hodnoty podle čl. 1 odst. 2 Ústavy jejich vzájemným poměřováním, jak to vyplývá z judikatury Ústavního soudu (viz např. nález sp. zn. Pl. US 15/96 ze dne 9. října 1996, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, nález č. 99; vyhlášen pod č. 280/1996 Sb.). Poslanecká sněmovna rovněž uvedla, že ustanovení § 412 odst. 2 tr. řádu je totožné s taxativním výčtem uvedeným v čl. 2 odst. 2 Rámcového rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu, který nedává členským státům možnost odchylné právní úpravy. Tato implementace nemění nic na trestní odpovědnosti českých občanů za činy, které páchají na území členských států EU. Na občany České republiky dopadala a dopadá působnost trestních zákonů platných na území jiných států Evropské unie, pokud se na území těchto států dopustí trestné činnosti (zásada teritoriality).
21. Z vyjádření Senátu Parlamentu České republiky vyplývá, že rozprava v Senátu při projednávání obou novel vyústila v závěr, že obsah čl. 14 odst. 4 Listiny nebrání implementaci evropského zatýkacího rozkazu. V čl. 14 odst. 4 Listiny je vyjádřen zákaz exkomunikace, zbavení vlasti, vyhnání apod., což je zřejmá "reminiscenční vazba k období totalitní moci", takže nebyl použit termín "vyhoštění", ale "nucené opuštění vlasti". Předání k trestnímu řízení v členském státě EU je kategorií podstatně odlišnou, neboť nenarušuje státoobčanský svazek. Trestní stíhání v EU nemusí nutně probíhat vazebně a lze si představit i dobrovolné dostavování se obviněného k jednotlivým procesním úkonům dojížděním. Ustanovení čl. 14 odst. 4 Listiny neznamená zákaz vydávání občana do členského státu EU za účelem trestního stíhání.
22. Tradiční pojetí vydávání k trestnímu stíhání není "jadrně ústavní kategorií", ale vychází spíše ze zásad působnosti trestního práva. Pokud stát stojí na zásadě personality, obvykle svého občana nevydává, stát s přednostním používáním zásady teritoriality osoby vydává.
23. Senát upozornil i na historický kontext zákazu vydávání občanů na úrovni zákonné. Císařský zákaz vydávání poddaných z roku 1772 a jeho zakotvení do trestního kodexu z roku 1852 odpovídal dobovému vrcholu upevňování absolutistické moci, s jejím územním a personálním vyjádřením. V Evropské unii naopak hranice ztrácejí na významu. Občané České republiky jsou též občany EU, využívající mj. svobody pohybu v rámci Unie. Tato práva a svobody jsou vyváženy též přijetím určité odpovědnosti při vytváření jednotného evropského právního prostoru. Všechny členské státy EU musí splňovat evropské standardy právního státu, včetně uplatňování zásad spravedlivého procesu. Ustanovení čl. 7 Smlouvy o EU navíc dává možnost pozastavit práva členského státu v situaci, kdy bude zjištěno závažné porušování zásad právního státu tímto státem.
24. Kritici návrhů obou novel vycházeli při rozpravě v Senátu z toho, že účelový výklad čl. 14 odst. 4 Listiny bude špatným příkladem pro budoucnost. Není totiž třeba vykládat jasné a srozumitelné pravidlo Listiny, ale je třeba jít cestou úpravy předmětného ustanovení Listiny tak, aby byla umožněna implementace unijního práva bez rozporu s ústavním pořádkem. Restriktivní výklad ustanovení o základních lidských právech a svobodách je nepřípustný.
25. Pokud jde o navrhovateli tvrzené prolomení zásady oboustranné trestnosti, kritika některých senátorů poukazovala na to, že zatím v evropském prostoru došlo jen k minimální harmonizaci trestních norem. Naopak zastánci obou novel poukazovali na to, že v zásadě se bude jednat o postih pachatelů trestných činů za jednání spáchaná na území daného zahraničního státu. Navíc jsou všechna jednání, která prolamují oboustrannou trestnost, ve skutečnosti též trestná podle českého práva, přičemž jsou jen jinak pojmenována.
26. V souladu s ustanovením § 42 odst. 3 zákona o Ústavním soudu bylo vyžádáno i vyjádření ministra spravedlnosti. Podle tohoto vyjádření skutečnost, že předchozí ministr spravedlnosti (K. Čermák) předložil, současně s návrhy novel trestního zákona a trestního řádu, také návrh novely čl. 14 odst. 4 Listiny, nepramenila z toho, že by novelizace tohoto ustanovení Listiny byla nezbytná. Učinil tak jen s ohledem na neúspěšný pokus o ratifikaci Statutu Mezinárodního trestního soudu, který ukázal nejednotnost názorů odborné i laické veřejnosti na výklad ustanovení čl. 14 odst. 4 věty druhé Listiny. Ministerstvo tehdy předložilo návrh novely Listiny pro případ, že by v Parlamentu převážil názor, že taková novela je potřebná.
27. Vedle jazykového a systematického výkladu, kterým argumentují navrhovatelé, je nutné zkoumat toto ustanovení Listiny v celé šíři a vzít v úvahu zejména okolnosti jeho vzniku a další souvislosti. Navrhovateli proklamovaný zákaz vydávání občanů do zahraničí neobsahovala žádná z ústav platných v československé nebo v české minulosti. Naopak, ústavy z roku 1920 a 1948 chránily právo zcela odlišné, totiž právo vystěhovat se z území čs. státu. Ustanovení čl. 14 odst. 4 věty druhé Listiny je nutno chápat jako záruku před násilným vystěhováváním politicky nepohodlných osob.
28. Ministr odkázal na čl. 23 odst. 4 Ústavy Slovenské republiky v podobném smyslu jako Poslanecká sněmovna. Česká Ústava nikdy neobsahovala zákaz vydávání občanů do ciziny (zákaz extradice) a neobsahuje takový zákaz ani dnes. Obdobně neobstojí ani argumenty komparativní, které předkládají navrhovatelé. Podobně jako česká Ústava neobsahuje zákaz extradice ani ústava maďarská, španělská a švédská. Závisí tak na ústavní tradici konkrétního státu, zda je otázka extradice otázkou ústavní či nikoliv.
29. Dále poukázal na poslední judikaturu Soudního dvora ES (dále též "ESD") ve věci C-105/03 Maria Pupino ze dne 16. 6. 2005, zejména na tam stanovenou povinnost interpretovat domácí právo souladně s rámcovým rozhodnutím, vydávaným v rámci unijních závazků tzv. III. pilíře. Judikatuře ESD v oblasti III. pilíře nutno přikládat stejné účinky jako v pilíři prvním, z důvodů prohlášení, které Česká republika učinila při přistupování k EU (prohlášení č. 26 České republiky k čl. 35 Smlouvy o EU, Závěrečný akt ke Smlouvě o přistoupení České republiky a dalších zemí k EU, vyhlášeno pod č. 44/2004 Sb. m. s.). Žádné základní právo občana podle Listiny nemůže být dotčeno předáním do členské země EU, neboť v těchto zemích je zrušen trest smrti, je zaručeno právo na obhajobu a k ochraně lidských práv váže tyto země též čl. 6 Smlouvy o EU.
30. Ustanovení čl. 39 Listiny se týká podmínek trestní odpovědnosti a upravuje zásadu "nullum crimen sine lege", která je svou podstatou zásadou trestního práva hmotného. Ustanovení § 412 odst. 2 tr. řádu se této zásady nijak nedotýká, protože nestanoví nové podmínky trestní odpovědnosti, ale upravuje podmínky uplatnění procesního institutu předávání osob na základě evropského zatýkacího rozkazu. Trestní řízení je v takovém případě vedeno v cizině a úkolem státního zástupce a soudu v řízení o předání není posuzovat otázku, zda se konkrétní osoba dopustila trestného činu, ale pouze posoudit, zda jsou dány podmínky pro předání této osoby do jiného členského státu EU. Zda je skutek popsaný v evropském zatýkacím rozkazu trestným činem, je vždy stanoveno zákonem vyžadujícího členského státu. Transpozicí čl. 2 odst. 2 Rámcového rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu nedochází k úplnému zrušení přezkumu oboustranné trestnosti jednání, pro něž se žádá o předání, ale pouze k jeho omezení. Trestnost skutku podle českého práva nebude posuzována, pouze pokud budou kumulativně splněny dvě podmínky, tj. že se jedná o trestný čin, za který je možné v členském státě uložit trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně tři roky nebo nařídit ochranné opatření spojené s omezením svobody v délce nejméně 3 roky, a že tento trestný čin spočívá v jednání uvedeném v § 412 odst. 2 tr. řádu.
31. Všechna v § 412 odst. 2 tr. řádu vymezená jednání jsou trestná ve všech zemích Evropské unie a jsou trestná též v České republice. Pokud seznam trestných jednání v § 412 odst. 2 tr. řádu obsahuje pojmy, které náš tr. zákon nezná, neznamená to, že jde o jednání, která nejsou v České republice trestná. Například "žhářství" odpovídá skutkovým podstatám trestných činů vymezených v § 179 nebo 180 trestního zákona (obecné ohrožení) a v případě počítačové kriminality může jít např. o tr. čin podvodu (§ 250 tr. zákona) nebo poškozování cizích práv (§ 209 tr. zákona).
32. V každém případě, pokud justiční orgán vyžadujícího členského státu uvede v evropském zatýkacím rozkazu, že skutek považuje za jedno z jednání podle čl. 2 odst. 2 Rámcového rozhodnutí, neznamená to, že naše justiční orgány bez dalšího rozhodnou o předání vyžádané osoby. Naopak, pokud by již státní zástupce měl v rámci předběžného řízení důvodné pochybnosti o subsumpci skutku pod některé z trestných jednání uvedených v čl. 2 odst. 2 Rámcového rozhodnutí, měl by si od justičního orgánu vyžadujícího členského státu vyžádat dodatečné informace k odstranění takovýchto pochybností.
33. Navíc odstranění přezkumu oboustranné trestnosti jednání není v oblasti justiční spolupráce ve věcech trestních ničím novým. Česká republika je od r. 1992 smluvní stranou Evropské úmluvy o vzájemné pomoci ve věcech trestních (č. 550/1992 Sb.), která nepožaduje pro poskytnutí právní pomoci dožadujícímu státu splnění podmínky oboustranné trestnosti jednání (výklad čl. 5 uvedené úmluvy a contrario).
34. K čl. 4 odst. 7 Rámcového rozhodnutí ministr uvedl, že důvody v tomto článku uvedené jsou fakultativní, a je proto na vůli členského státu, zda je do svého právního řádu transponuje či nikoliv. V podstatě se jedná o důvody odmítnutí, totožné s fakultativními důvody odmítnutí vydání osoby podle čl. 7 odst. 1 a 2 Evropské úmluvy o vydávání (č. 549/1992 Sb.), takže se nejedná o zcela nový institut. Důvod odmítnutí evropského zatýkacího rozkazu podle čl. 4 odst. 7 písm. a) Rámcového rozhodnutí se uplatní jen tehdy, pokud české orgány činné v trestním řízení již zahájily trestní stíhání pro trestný čin spáchaný na českém území, který je totožný s trestným činem, pro který byl vystaven evropský zatýkací rozkaz, eventuálně byla-li za takový trestný čin daná osoba pravomocně odsouzena a trest byl vykonán, je vykonáván nebo ho již nelze vykonat, nebo předání brání jiná překážka ne bis in idem [§ 411 odst. 6 písm. c) a d) tr. řádu]. Ne vždy je podle ministra vhodné tohoto institutu využít. Např. se může jednat o distanční trestný čin nedovoleného překročení státní hranice podle § 171a tr. zákona. Důvod odmítnutí evropského zatýkacího rozkazu podle čl. 4 odst. 7 písm. b) Rámcového rozhodnutí nebyl do českého právního řádu transponován.
35. K vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu podali navrhovatelé obsáhlou repliku, ve které zopakovali podstatu svých argumentů uvedených v návrhu. Pokud Poslanecká sněmovna připustila ve svém vyjádření možnost použití principu proporcionality při řešení kolize mezi čl. 14 odst. 4 Listiny a čl. 1 odst. 2 Ústavy, navrhovatelé konstatují, že princip proporcionality má význam pouze tehdy, vedou-li dvě pravidla, resp. nutnost respektovat dvě hodnoty k neslučitelným důsledkům. V tomto případě o takovou kolizi nejde, protože přihlášením se k mezinárodněprávním závazkům Česká republika zajisté nechtěla zeslabit standard ochrany přiznaný vnitrostátním právem svým občanům. V této souvislosti poukázali na čl. 17 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též "Úmluva"), podle kterého žádný mezinárodněprávní závazek nemůže vést k oslabení dosaženého stupně vnitrostátní ochrany práv a svobod jednotlivců. Navíc v čl. 1 odst. 2 Ústavy jde o závazek státu, a nikoli jednotlivců.
36. Návrh na zrušení § 412 odst. 2 tr. řádu podali navrhovatelé jednak proto, že opouští princip oboustranné trestnosti, jednak proto, že neobsahuje výčet skutkových podstat trestných činů, ale jen jejich názvy. Poukázali na základní principy trestního práva s tím, že tyto požadavky představují takové základní principy demokratického právního řádu, na kterých je nutno trvat, takže je naplněna podmínka čl. 9 odst. 2 Ústavy.
37. Pokud jde o vyjádření Senátu, navrhovatelé poukázali na skutečnost, že podstatou celého problému je formulace v čl. 14 odst. 4 Listiny, tj. "nucen k opuštění vlasti". Předáním občana do jiného státu EU se naruší důvěra občana v jeho stát spočívající v tom, že ho ochrání před státy jinými, což je mj. i důsledek státní suverenity, která trvá i v EU. V tomto směru poukázali navrhovatelé na rozhodnutí Spolkového ústavního soudu Německa ze dne 18. 7. 2005, podle kterého "vydání vlastního občana do jiného státu narušuje zvláštní vztah občana k právnímu systému, na jehož utváření se podílí". Navrhovatelé nesdílí závěr Senátu, že státy EU dodržují stejný standard ochrany lidských práv, a poukázali na výsledky rozhodování Evropského soudu pro lidská práva, kdy jen za rok 2005 bylo vydáno 18 rozsudků proti Rakousku, 12 proti Belgii, 10 proti Finsku, 50 proti Francii, 100 proti Řecku, 67 proti Itálii, 17 proti Maďarsku, 44 proti Polsku a 15 proti Velké Británii.
38. Ve druhé části své repliky pak navrhovatelé poukázali na problémy spojené s implementací Rámcového rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu, která se dotýká dvou ústavněprávních problémů. Prvním je jeho rozpor s čl. 14 odst. 4 Listiny a druhým je porušení základních principů demokratického právního státu. Implementace evropského zatýkacího rozkazu nerespektuje bezvýjimečný ústavně-právní zákaz předávání, vydávání či jiného nucení vlastních občanů k opuštění státu. Rovněž nerespektuje základní právní principy vlastní všem členským státům EU, kterými jsou předvídatelnost práva, princip legality a princip formální publicity práva. K porušení těchto zásad došlo především tím, že byl opuštěn princip oboustranné trestnosti, který by snad, jako jediný, mohl legitimizovat potenciální možnost vydávat do jiného státu EU osoby, které se dopustily jednání trestného v tomto státě.
39. Pokud jde o problematiku evropského práva, navrhovatelé poukázali na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04, kde Ústavní soud vyslovil, že přednost evropského práva není absolutní a členské státy si mohou rezervovat výhradu zejména v otázkách, kdy je v sázce ohrožení principů demokratického právního státu či oblast ochrany základních práv a svobod.