V.
Stanovisko Ministerstva spravedlnosti podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu
29. Soudce zpravodaj si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, stanovisko Ministerstva spravedlnosti (dále jen "ministerstvo"). Úvodem se ministerstvo vyjádřilo ke smyslu a účelu odpůrčí žaloby v insolvenčním řízení s tím, že úkolem zákonodárce je najít rovnováhu mezi ochranou principů kolektivního uspokojení věřitelů a principem pacta sunt servanda, resp. právní jistoty, kdy příliš vágní úprava odporovatelnosti zvyšuje (vzhledem ke zvýšenému riziku odporovatelnosti uzavřené transakce) transakční náklady. Pravidla neúčinnosti jsou v českém právu formulována s ohledem na nalezení této rovnováhy, a to z hmotněprávního i procesního hlediska, v tomto bodě jednak stanovením jednoleté propadné lhůty a omezením okruhu aktivně legitimovaných osob, kterou je insolvenční správce. Ten rozhoduje, zda uplatní neúčinnost jednání s výjimkou, že o tom rozhodne věřitelský výbor, jemuž svědčí určité donucovací právo vůči insolvenčnímu správci, který může odmítnout odpůrčí žalobu podat jen za předpokladu, že v majetkové podstatě není dostatek finančních prostředků a věřitelé nesloží zálohu.
30. Při koncipování úpravy věcné legitimace vycházel zákonodárce dle ministerstva z toho, že její rozšíření na další osoby (zejména věřitele) by nebylo účelné z důvodu hrozící duplicity. Aplikační praxe zákona o konkursu a vyrovnání, dle kterého byli aktivně legitimováni i věřitelé, potvrdila, že se v minulosti řízení překrývala a působilo to značné komplikace a neefektivní prodlevy v řízení. Z tohoto důvodu byl okruh aktivně legitimovaných osob omezen jen na insolvenčního správce, jehož povinností je dbát kolektivních práv věřitelů a mj. vyvinout veškeré úsilí, aby byli věřitelé uspokojeni v co nejvyšší míře, kteroužto povinnost má nezávisle na zájmech té části věřitelů, z jejichž vůle byl ustanoven. Současná koncepce je tedy vystavěna na výhradním oprávnění insolvenčního správce s určitou inklinací k posílení postavení věřitelského výboru.
31. V návaznosti na to ministerstvo upozornilo, že existuje více legislativních řešení majících svá pozitiva i negativa a že se k této otázce vyjádřila např. Komise OSN pro mezinárodní obchodní právo (UNCITRAL) ve svém Legislativním průvodci pro insolvenční právo [Legislative Guide on Insolvency Law, Part Two (2004), s. 135-152]. Dle něho velký počet právních řádů přiznává aktivní legitimaci právě insolvenčnímu správci, legitimním důvodem je postavení insolvenčního správce v insolvenčním řízení s ohledem na jeho dispozici s majetkem v majetkové podstatě. Legislativní průvodce se speciálně zabývá i právními řády, v nichž je insolvenční správce jediným aktivně legitimovaným subjektem pro podání odpůrčí žaloby, přičemž pro rozhodnutí nepodat odpůrčí žalobu (odhlédnuto od případů úmyslného zanedbání, nedbalosti nebo zlé víry) mohou hrát roli i náklady řízení vzhledem k nedostatečnému majetku, dojdou-li však věřitelé nebo věřitelský výbor k závěru, že podání odpůrčí žaloby může ve výsledku přinést prospěch, některé právní řády umožňují vyžadovat po insolvenčním správci podání odpůrčí žaloby nebo jim rovnou přiznávají aktivní legitimaci, zpravidla za podmínky vlastního financování. Některé právní řády podmiňují podání žaloby jednotlivci předchozím souhlasem věřitelů nebo většiny věřitelů (je-li podávána insolvenčním správcem) anebo souhlasem insolvenčního správce (je-li podávána věřiteli). V případě aktivní legitimace věřitelů považuje legislativní průvodce za vhodné, aby byl o záměrech věřitelů insolvenční správce informován a mohl jejímu podání zamezit, aby nedocházelo k negativnímu dopadu na majetek dlužníka. Vyžaduje-li se souhlas insolvenčního správce, některé právní řády stanovují možnost v případě jeho neudělení požádat insolvenční soud o povolení odpůrčí žaloby, přičemž insolvenční správce má právo vyjádřit se k důvodům, proč svůj souhlas neudělil. Výsledkem může být udělení souhlasu nebo přímo meritorní projednání věci. Legislativní průvodce také zmiňuje řešení, která pro aktivní legitimaci věřitelů (či věřitelského výboru) stanoví další podmínky. Některé právní řády stanoví povinnost věřitelům uhradit náklady řízení či sankce z důvodu předcházení potenciálnímu zneužívání daného řízení. V případech, kdy právní řády přiznávají věřitelům aktivní legitimaci, legislativní průvodce poukazuje na problémy daného řešení, kromě zmíněné kolize se záměry a odpůrčími žalobami insolvenčního správce a problému možného informačního deficitu jde o problematiku nákladů řízení o odpůrčí žalobě a zneužití tohoto institutu.
32. K otázce, jež se v této souvislosti nabízí, tj. do jaké míry právní úprava odpovídá aktuálním mezinárodním standardům, ministerstvo uvádí, že okruh osob aktivně legitimovaných v zásadě odpovídá převažujícímu zahraničnímu trendu. Německá a rakouská úprava shodně připouští podání odpůrčí žaloby pouze insolvenčním správcem, obdobnou úpravu mají Spojené státy americké, oproti tomu švýcarská úprava umožňuje odporovat úkony insolvenčnímu správci i každému věřiteli, totéž platí pro slovenskou právní úpravu, věřitel však může toto právo uplatnit pouze tehdy, jestliže jeho podnětu nevyhověl insolvenční správce v přiměřené lhůtě. Podle ministerstva existuje řada alternativ, z nichž každá má své silné a slabé stránky, přičemž nelze jednoznačně zvolit nejlepší variantu. Řešení, kdy aktivně legitimovanými osobami jsou insolvenční správce i věřitelé, vychází vstříc požadavkům na ochranu subjektivních práv účastníků, eliminuje neodůvodněnou neaktivitu insolvenčního správce, naopak excesivní využívání institutu odpůrčí žaloby může vést k výraznému zásahu do majetkové podstaty dlužníka i s účinky pro ostatní věřitele, kteří akceptují princip kolektivního vymáhání svých pohledávek a preferují spíše hospodárný a rychlý postup v insolvenčním řízení. Varianta, kdy věřitelé jsou oprávněni podat odpůrčí žalobu se souhlasem insolvenčního správce či soudu, preferuje koordinovaný postup mezi věřiteli a insolvenčním správcem, omezující jejich případné izolované jednání. Tato varianta umožňuje prosadit vůli věřitele, pokud se nepodaří dosáhnout konsenzu, přičemž se vypořádává s případným deficitem legitimity prosazování individuálních zájmů v insolvenčním řízení, či dokonce záměrného zneužívání minoritními věřiteli, dílčím problémem zůstává časově i materiálně náročný postup, který počítá s eventuálním zásahem insolvenčního soudu. Výhodou varianty, kdy aktivně legitimovanou osobou je pouze insolvenční správce [v zákoně č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, je modifikována donucovací kompetencí věřitelského výboru], je rychlé a hospodárné vedení sporu, kdy insolvenční správce jako nestranná nezávislá osoba vystupuje v řízení objektivně a svědomitě s odbornou péčí, resp. hospodárně, tj. nepodá odpůrčí žalobu tam, kdy by to mělo za následek jen vznik neúčelně vynaložených nákladů, jež by se negativně promítly do majetkové podstaty. Věřitele i insolvenčního správce spojuje stejný zájem nejen z hlediska normativního, ale i ekonomického, tj. získat co nejvíce do majetkové podstaty, neboť jeho odměna se hradí z výtěžku získaného v insolvenčním řízení. Z hlediska toho se jeví účelným zamezit podávání duplicitních a multiplicitních odpůrčích žalob plynoucích z informačního deficitu, neboť jejich následkem je zpomalení insolvenčního řízení a vznik dodatečných nákladů, vedle multiplicitních žalob ohledně téhož právního jednání dlužníka hrozí odporování sice různých jednání, ale v extenzivním množství, což by i v případě obligatorního spojování způsobilo insolvenčnímu soudu značnou zátěž a vedlo by to k citelnému prodloužení insolvenčního řízení. Dle názoru ministerstva na porušování povinností insolvenčního správce iniciované majoritním věřitelem není možno nahlížet jako na nedostatek v právní úpravě, ale jako na individuální selhání subjektů konkrétního insolvenčního řízení, jež by se mělo řešit v režimu insolvenčního práva, eventuálně práva trestního. Důvodnost návrhu je postavena na skutečnosti, že určité subjekty úmyslně porušují své povinnosti nebo zneužívají svého postavení. Vykonává-li insolvenční správce řádně svou funkci, případně věřitelský výbor chrání společný zájem věřitelů, je přiznání odpůrčího práva všem věřitelům z hlediska insolvenčního řízení zjevně nadbytečné a potenciálně nežádoucí. Účelem napadených ustanovení je tedy zajistit rychlost a hospodárnost řízení tím, že aktivní věcná legitimace se přiznává jen těm, u kterých se to považuje za účelné pro efektivní řízení. Jejich cílem je předejít průtahům a zajistit rychlou a účinnou ochranu práv všem účastníkům, a tím zajistit jednu ze složek práva na soudní ochranu (čl. 38 odst. 2 Listiny).
33. K východiskům ústavního přezkumu ministerstvo uvedlo, že účelem tohoto řízení není posoudit, zda jsou napadená ustanovení nejlepším možným legislativním řešením, podstatnou částí návrhu je však polemika mající politický charakter bez ústavněprávního přesahu. Insolvenční řízení je specifický proces, jehož účelem je vyvažovat různé zájmy v případě, kdy se soukromý subjekt dostane do krizové situace, přičemž v řadě ohledů mohou existovat různé modality příslušné úpravy, u nichž lze upozorňovat na výhody i nevýhody, které přinášejí různým osobám. Jde-li o omezení některých procesních práv na osobu insolvenčního správce, jde o úpravu zcela běžnou a odpovídající mezinárodním doporučením. Navíc jsou insolvenční řízení upravena nařízením Rady (ES) č. 1346/2000 o úpadkovém řízení, přičemž Soudní dvůr Evropské unie ve věci Seagon (C-339/07) rozhodl, že k projednání odpůrčích žalob věřitelů souvisejících s insolvenčním řízením s evropským prvkem je příslušný insolvenční soud, i když žalovaná osoba sídlí v jiném státě; mohla by tedy nastat situace, že český subjekt jako věřitel insolvenčního řízení vedeného před německým soudem bude chtít podat odpůrčí žalobu proti jinému českému subjektu, což však podle německého práva možné není. Jestliže by Ústavní soud dospěl k závěru o protiústavnosti napadených ustanovení, nebylo by z hlediska ústavnosti možné obhájit použití německého právního řádu, čímž by došlo ke zjevnému konfliktu mezi právem EU a českým ústavním pořádkem. Dále ministerstvo uvedlo, a to s poukazem na rozsudek ESLP ze dne 5. 4. 2005 ve věci Katsiuk proti Ukrajině (č. 58928/00, § 39) a nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), že insolvenční správce není orgánem veřejné moci, ale soukromoprávním procesním subjektem sui generis, který nezastupuje zájmy dlužníků ani věřitelů a jemuž svědčí soukromoprávní odpovědnost za výkon jeho funkce [§ 37 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 296/2007 Sb.]. V rámci přezkumu napadených ustanovení je přitom třeba vzít v úvahu, že na jejich základě nedochází k omezení procesních práv věřitelů ve prospěch jiných věřitelů ani k omezení práv věřitelů ve prospěch orgánu veřejné moci.
34. K významu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/10 ze dne 1. 7. 2010 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.) ministerstvo konstatovalo, že v něm šlo o otázku, kdo a s jakými pohledávkami se vůbec může do insolvenčního řízení přihlásit, což je stěžejní aspekt celého procesu, zatímco v souzené věci jde o iniciaci incidenčních sporů, jejichž bobtnání by mohlo vést k paralýze insolvenčního řízení, které je založeno na principech koncentrace a rychlosti, jimiž zákonodárce směřuje k zabezpečení efektivního uspokojení všech věřitelů dlužníka, přičemž tehdy jistě nebylo záměrem Ústavního soudu zpochybnit tyto principy, ale eliminovat ze zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, ustanovení, která představovala odklon od insolvenční úpravy zavedené v okolních státech, navíc na rozdíl od ustanovení týkajících se popěrného práva (bod 41 citovaného nálezu) jsou napadená ustanovení vědomým a promyšleným krokem zákonodárce, kromě toho se Ústavní soud podpůrně opřel o komparaci s okolními státy (bod 47), a vzhledem k tomu, že okolní státy nyní mají ve svém právním řádu úpravu totožnou a tato úprava je přijatelná po mnoho desítek let, jako minimálně sporný by se jevil závěr, že by tato úprava narážela na ústavní garance řádného procesu. Na souzenou věc nelze tedy dané závěry mechanicky aplikovat, neboť byly přijaty pro řešení specifické otázky popěrného práva, kdy striktní trvání na absolutním právu všech jednotlivých věřitelů domáhat se individuálními návrhy mohlo vést ke kolapsu procesní konstrukce insolvenčního řízení.
35. Možný nesoulad napadených ustanovení s Úmluvou ministerstvo rovněž neshledalo. Právo na přístup k soudu dle ministerstva je v Úmluvě obsaženo pouze implicitně a Úmluva neobsahuje taxativní seznam cílů, k jejichž naplnění lze toto právo omezit. ESLP zdůrazňuje, že státy disponují značným prostorem pro uvážení při omezení práva na přístup k soudu (rozsudek Bulena proti České republice č. 57567/00, § 29). Soud při posuzování omezení testuje zejména, zda sledují legitimní cíl a zda existuje rozumná rovnováha mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (Ashingdane proti Spojenému království č. 8225/78, § 57). Stěžejní je rozsudek velkého senátu ve věci Kotov proti Rusku č. 5422/00, kde jsou vytyčeny v obecné rovině pozitivní závazky státu v insolvenčním řízení; ESLP zde řešil situaci, kdy právní řád neumožňoval stěžovateli domáhat se svých práv v případě nespravedlivého rozdělení výtěžku získaného ze zpeněženého majetku dlužníka likvidátorem (vystupujícím v obdobné roli jako insolvenční správce) mezi věřitele, načež dospěl k závěru, že z hlediska splnění pozitivních závazků státu je dostatečné, jestliže se může domáhat svých práv vůči tomuto likvidátorovi, jednal-li v rozporu se zákonem (§ 119 a 120). Významné je tedy ustanovení § 37 odst. 1 insolvenčního zákona, a uvedla-li navrhovatelka, že otázka odpovědnosti je "jiné téma", tato judikatura svědčí o opaku. Pokud věřitel disponuje důkazy, které svědčí o pravděpodobné úspěšnosti odpůrčí žaloby, a tyto důkazy předá insolvenčnímu správci, který přesto odmítne žalobu podat, může být úspěšný v řízení o náhradě škody, což motivuje insolvenčního správce, aby jednal nestranně.
36. Dle názoru ministerstva nevznikl nesoulad dané právní úpravy ani s ústavním pořádkem, neboť obstojí v testu proporcionality. Napadená ustanovení jsou součástí celého systému insolvenčního procesu, který směřuje k naplnění účelu insolvenčního řízení - maximálnímu uspokojení věřitelů. S ohledem na krizovou situaci dlužníka je logické, že jednotliví insolvenční věřitelé se budou pokoušet zajistit co největší možné uspokojení své pohledávky a jejich zájmy mohou být v protikladu se zájmy všech věřitelů (jako celku), přičemž zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, "upozaďuje" individuální procesní práva, aby bylo možné věřitele jako skupinu spravedlivě v reálném čase uspokojit. Sledovaným cílem je ochrana majetku všech insolvenčních věřitelů, resp. ochrana jejich práva na spravedlivý proces, které zahrnuje i právo na dosažení spravedlnosti v reálném čase. Uvedla-li navrhovatelka, že rychlost řízení není sama o sobě legitimním sledovaným cílem, je zcela opomíjena skutečnost, že tato rychlost není samoúčelná. V insolvenčním řízení s mnoha účastníky a jinými zainteresovanými subjekty je zajištění jeho rychlosti zcela nezbytné k ochraně základních práv jednotlivců, přičemž napadená ustanovení k naplnění tohoto cíle jednoznačně vedou, neboť koncentrací práva podat odpůrčí žalobu v rukou insolvenčního správce je vyloučen stav, kdy by se dané řízení prodlužovalo vedením desítek vzájemně se překrývajících incidenčních sporů. Jde-li o test potřebnosti, insolvenční řízení v minulosti fungovalo i při absenci restrikce aktivní legitimace, takže by se mohlo jevit, že nejde o mírnější prostředek k dosažení sledovaného cíle. Jak ale plyne z důvodové zprávy k návrhu insolvenčního zákona (sněmovní tisk č. 1120, s. 208), zákonodárce k danému opatření přistoupil s ohledem na "možné duplicity a jiné komplikace", o problematičnosti předchozí právní úpravy obdobně pojednává i odborná literatura (Hásová, J. a kol. Insolvenční zákon. Komentář. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2014, s. 797). Při vysokém počtu insolvenčních věřitelů v mnoha řízeních není možno uvedené problémy vyřešit pouze lepší organizací soudnictví, ale je třeba v nezbytné míře omezit i jejich individuální možnosti přístupu k soudu. Šlo tedy o reakci na nedostatečnost předchozí právní úpravy, jež dostatečně nezabezpečovala ochranu insolvenčních věřitelů. Zákonodárce, veden snahou zasáhnout do práva na soudní ochranu co nejméně, vložil právo podat odpůrci žalobu do rukou insolvenčního správce, který sice nezastupuje zájmy jednotlivých insolvenčních věřitelů, jeho činnost však směřuje k zajištění ochrany jejich práv a zájmů.
37. Jde-li o test proporcionality v užším smyslu, ministerstvo vyšlo z toho, že jde o střet totožných práv (na soudní ochranu, resp. procesních záruk ohledně práva vlastnit majetek) insolvenčních věřitelů jako skupiny a jednotlivých věřitelů, přičemž z hlediska ústavněprávního nelze určit jediný správný model vyvážení jejich zájmů, a jde tedy o tzv. political question [ve smyslu nálezu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), bodu 29, či bodu 3 odlišného stanoviska soudce Jana Filipa k nálezu ze dne 25. 3. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)]. Zákonodárce v mezích ústavních kautel vyplývajících z čl. 4 odst. 4 Listiny v určité míře upřednostnil zabezpečení práv všech insolvenčních věřitelů oproti jejich individuálním zájmům. Nelze vyloučit, že si insolvenční správce nebude plnit své povinnosti, pro tento případ se každý insolvenční věřitel může domáhat náhrady škody podle § 37 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 296/2007 Sb., což představuje prostředek soudní ochrany, který nezdržuje a nekomplikuje insolvenční řízení. Taková úprava je přiměřená, neboť obsahuje pojistky k ochraně základních práv všech insolvenčních věřitelů jako celku i jako jednotlivců.