IV.
Posouzení věci plénem Ústavního soudu
20. Plénum Ústavního soudu dospělo k jinému právnímu názoru než k tomu, který je vyjádřen v nálezu sp. zn. III. ÚS 3804/19, že by rozhodnutí soudu o dělení pozemku v řízení o nahrazení projevu vůle k převodu pozemku podle zákona o půdě porušovalo princip dělby moci dle čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy, zásadu zákonnosti při výkonu veřejné moci dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a práva dosavadního vlastníka pozemků na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Naopak, výkladem zvoleným v citovaném nálezu by soudy nedostály své povinnosti poskytovat ochranu právům podle čl. 4 a 90 Ústavy a porušily práva oprávněných osob na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303), nález sp. zn. III. ÚS 1389/13 ze dne 31. 3. 2015 (N 65/76 SbNU 887), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), body 41 - 42, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 35/17 ze dne 19. 6. 2018 (N 112/89 SbNU 655; 135/2018 Sb.), body 53 a 76].
21. Funkcí soudů v materiálním právním státě je podle čl. 4 ve spojení s čl. 90 Ústavy poskytovat ochranu právům jednotlivce. Ta přitom působí buď přímo, nebo nepřímo prostřednictvím právních předpisů, kdy základní práva představují korektiv jejich obsahu, aplikace i interpretace. Soudy tak ochranu základním právům poskytují nejen přímo, ale také cestou interpretace a aplikace podústavních norem způsobem zohledňujícím účel ústavně garantovaných základních práv. Úkolem soudce v podmínkách právního státu je vždy v dané procesní situaci najít řešení, které by zajišťovalo maximální realizaci základních práv účastníků sporu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2048/09 ze dne 2. 11. 2009 (N 232/55 SbNU 181), bod 17; nález sp. zn. IV. ÚS 763/05 ze dne 11. 4. 2006 (N 82/41 SbNU 79); nález sp. zn. I. ÚS 554/04 z 31. 3. 2005 (N 67/36 SbNU 707); nebo nález sp. zn. I. ÚS 185/04 ze dne 14. 7. 2004 (N 94/34 SbNU 19)].
22. Stojí-li tedy soud před otázkou, jak vyložit zákonné ustanovení, musí z nabízených možností zvolit tu, která v co největší možné míře realizuje ústavně zaručená práva účastníků, a naopak ve svých důsledcích neznamená odepření spravedlnosti. Ústavně konformní nemůže být taková intepretace, která nezohledňuje účel aplikovaného ustanovení, bez předložení ústavně akceptovatelných důvodů nerespektuje ustálenou rozhodovací praxi a vytváří nové překážky v nalézání spravedlivého řešení věci. Přijalo-li by plénum Ústavního soudu takový výklad, nedostálo by své povinnosti poskytovat ochranu právům podle čl. 4 a 90 Ústavy, a porušilo by tím práva dotčených účastníků podle čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1835/08 ze dne 15. 10. 2009 (N 215/55 SbNU 27), bod 13; nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303) nebo nález sp. zn. I. ÚS 89/02 ze dne 21. 5. 2002 (N 60/26 SbNU 135)].
23. Vedle obecných zásad ústavně konformního výkladu není možné přehlédnout ani restituční rozměr projednávané otázky. Plénum přitom připomíná, že stát po změně společenských poměrů v roce 1989, vědom si velkých křivd, které byly napáchány, poskytl prostřednictvím restitučních předpisů možnost jejich částečné nápravy [srov. nález sp. zn. II. ÚS 504/04 ze dne 8. 6. 2005 (N 118/37 SbNU 511) nebo nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303)]. Mezi restituční předpisy se řadí i zákon o půdě, jehož konkrétní účel tkví ve zmírnění následků majetkových křivd vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku. Stát se přitom svých zákonných povinností nemůže zbavit, naopak musí prostřednictvím svých orgánů jednat tak, aby majetkové příkoří oprávněných osob bylo zmírněno v co možná nejkratší době [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1835/08 ze dne 15. 10. 2009 (N 215/55 SbNU 27), bod 10; nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303)]. Jestliže Státní pozemkový úřad (vykonávající práva a povinnosti státu) bez ospravedlnitelného důvodu ztěžuje uspokojení nároku oprávněného, čímž dochází k mnohaletému prodlení, může se oprávněný podle ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, rozpracované judikaturou Nejvyššího soudu, domáhat vydání konkrétních náhradních pozemků žalobou u soudu v občanskoprávním řízení [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1835/08 ze dne 15. 10. 2009 (N 215/55 SbNU 27), bod 10; nález sp. zn. III. ÚS 495/05 ze dne 30. 10. 2007 (N 174/47 SbNU 323), bod 30; nebo nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303); dále pak rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu sp. zn. 31 Cdo 3767/2009 ze dne 9. 12. 2009].
24. Účel restitucí představuje důležitý princip při rozhodování v jakékoliv restituční věci, tím spíše pak v případě, kdy oprávněné osobě bez ospravedlnitelného důvodu ztěžuje uspokojení jejího nároku stát svou liknavostí a tato osoba se v duchu zásady "právo přeje bdělým" (vigilantibus iura scripta sunt) snaží svých práv domoci soudní cestou. Výklad ve vztahu k oprávněným co možná nejvstřícnější, jakožto projev teleologické metody výkladu, pak musí být respektován - samozřejmě při zohlednění dalších interpretačních metod - nejenom u specifických restitučních předpisů, ale i u všech dalších ustanovení, která budou při rozhodování restituční věci použita [srov. nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 94; anebo usnesení sp. zn. II. ÚS 2426/19 ze dne 13. 9. 2019, bod 14].
25. Judikatura Ústavního soudu v souvislosti s liknavostí orgánů veřejné moci při vydávání náhradních pozemků podle zákona o půdě dovodila, že omezováním nároků oprávněných osob může docházet i k zásahu do jejich legitimního očekávání mít možnost uspokojit svůj restituční nárok prostřednictvím náhradního pozemku (srov. např. body 53 a 76 výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/17). Ústavní soud též judikoval, že osobám, jejichž nárok je ve smyslu zákona o půdě oprávněný, vzniká legitimní očekávání, že se s ohledem na existenci nároku podle zákona o půdě stanou vlastníkem v žalobě specifikovaných pozemků jako majetkového práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny (srov. bod 16 výše citovaného nálezu sp. zn. III. ÚS 1389/13).
26. Nález sp. zn. III. ÚS 3804/19 pro účely stanovení pravomoci obecných soudů v restitučních řízeních vychází z použití § 82 odst. 3 věty první stavebního zákona, jež zní následovně: "Rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků se nevyžaduje, pokud podmínky pro dělení nebo scelení pozemků jsou dány regulačním plánem, rozhodnutím stavebního úřadu nebo rozhodnutím podle zvláštního právního předpisu 33)." V poznámce pod čarou č. 33 je pak uveden odkaz na § 2, 3 a 11 zákona o pozemkových úpravách. Podle obecných soudů "rozhodnutím podle zvláštního předpisu" může být také rozhodnutí o nahrazení projevu vůle dle zákona o půdě, podle nálezu sp. zn. III. ÚS 3804/19 nikoliv.
27. Soudy v občanskoprávním řízení dle § 7 odst. 1 občanského soudního řádu projednávají spory a jiné právní věci vyplývající z poměrů soukromého práva, ledaže je podle zákona projednávají a rozhodují o nich jiné orgány. Jak v napadeném rozhodnutí podotýká Nejvyšší soud, pravomoc civilního soudu v soukromoprávních věcech má tedy obecnou povahu - je dána vždy vyjma případů, kdy zákon stanoví pravomoc jiného orgánu. Z ustálené rozhodovací praxe Ústavního i Nejvyššího správního soudu plyne, že mezi soukromoprávní věci se řadí i právní poměr mezi osobou oprávněnou a povinnou při vydání nemovitosti podle zákona o půdě [nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303); nález sp. zn. IV. ÚS 1835/08 ze dne 15. 10. 2009 (N 215/55 SbNU 27), bod 10; nebo rozsudek zvláštního senátu č. j. Konf 64/2009-7 ze dne 5. 8. 2010; a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 2/2003 ze dne 17. 9. 2003]. Ustálená rozhodovací praxe obecných soudů využívá pravomoci obecného soudu rozhodovat o rozdělení pozemku při rozhodování o soukromoprávních sporech, a to například v rozhodování o zrušení a vypořádání spoluvlastnictví podle § 1143 občanského zákoníku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 586/2017 ze dne 26. 4. 2017; nebo rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 4144/2018 ze dne 22. 1. 2019). Takový závěr několikrát aproboval i Ústavní soud (viz usnesení sp. zn. IV. ÚS 940/21 ze dne 18. 5. 2021, usnesení sp. zn. I. ÚS 1391/19 ze dne 21. 5. 2019 nebo usnesení sp. zn. I. ÚS 2159/10 ze dne 6. 9. 2010). Jak poznamenává Nejvyšší soud, pokud by byl soud rozhodující o zrušení a vypořádání spoluvlastnictví k pozemku vázán na vydání územního rozhodnutí správního orgánu, znamenalo by to zásah do jeho pravomoci, neboť by rozhodnutí bylo vázáno na ještě předchozí vydání územního rozhodnutí, které by fakticky do značné míry předurčilo obsah rozsudku (rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 586/2017 ze dne 26. 4. 2017).
28.Odkaz na zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, učiněný v nálezu sp. zn. III. ÚS 3804/19 je zcela nepřípadný, neboť použité ustanovení stavebního zákona nelze aplikovat mimo rozsah stavebního zákona, jenž se (ve smyslu svého § 1) zabývá regulací územního plánování a stavebního řízení, požadavků na výstavbu, účely vyvlastnění, vstupy na pozemky a do staveb. Pravomoc stavebního úřadu rozhodovat o dělení pozemků i výjimky z ní lze vztáhnout jen na právní vztahy regulované stavebním zákonem. Stavební zákon však nelze aplikovat pro účel určování či omezování pravomocí soudů v občanskoprávním řízení.
29. Plénum Ústavního soudu neshledává na rozdíl od názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. III. ÚS 3804/19 žádný relevantní důvod pro to, aby na určování pravomoci soudů v soukromoprávních sporech či restitučních řízeních byl aplikován stavební zákon. Navíc není možné, aby při vypořádání spoluvlastnictví obecné soudy měly pravomoc rozhodnout o dělení pozemku na základě přiloženého geometrického plánu, a v řízení o nahrazení projevu vůle k převodu náhradních pozemků dle zákona o půdě nikoliv.
30. Tím spíše pak nelze přijmout ani význam, jaký nález sp. zn. III. ÚS 3804/19 při výkladu § 82 odst. 3 stavebního zákona připisuje poznámce pod čarou k větě první tohoto ustanovení. Poznámky pod čarou zlepšují orientaci v předpisu a slouží jako interpretační pomůcka. Při výkladu ustanovení zákona poznámka sama o sobě nemůže mít omezující význam ani stanovit závazná pravidla chování (včetně pravidel interpretačních), nevyplývá-li to přímo ze zákona. Obecné ustanovení v zákoně a jeho omezení až v poznámce pod čarou neodpovídá podle ustálené judikatury uznávaným principům demokratických právních států [srov. nález sp. zn. I. ÚS 653/99 ze dne 29. 8. 2000 (N 123/19 SbNU 155), nález sp. zn. I. ÚS 22/99 ze dne 2. 2. 2000 (N 14/17 SbNU 103) a nález sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 30. 11. 1999 (N 173/16 SbNU 259)]. Ústavní soud přisvědčuje závěrům vysloveným v bodě 22 nálezu sp. zn. III. ÚS 3804/19, že ač v projednávané věci nelze poznámku pod čarou přehlížet, výklad citovaného ustanovení musí být proveden v souladu s dalšími výkladovými pravidly a nemůže ve výsledku rozporovat smysl dané právní normy. Právě zvolený výklad vyjádřený v nálezu sp. zn. III. ÚS 3804/19 však tyto interpretační požadavky nenaplňuje, neboť při nedostatečném zohlednění jiných výkladových metod omezuje dosah formulace "rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu" v § 82 odst. 3 stavebního zákona v podstatě pouze na rozhodnutí pozemkového úřadu podle zákona o pozemkových úpravách.
31. Pro zodpovězení projednávané právní otázky přitom není podstatné, zda rozsudek soudu v řízení o nahrazení projevu vůle povinné osoby k převodu pozemku na oprávněného podle zákona o půdě sám o sobě konstituuje vlastnické právo k převáděným pozemkům a zda právě tento rozsudek představuje ve smyslu § 17 odst. 4 katastrálního zákona podklad pro deklaratorní zápis do katastru nemovitostí, anebo zda je na základě takového rozsudku teprve nuceně uzavřena smlouva mezi povinnou a oprávněnou osobou a až tato smlouva představuje podklad pro tentokrát už konstitutivní zápis do katastru nemovitostí. Tato odlišnost je relevantní výlučně na úrovni podústavního práva, při posouzení ústavnosti plénem posuzované pravomoci obecných soudů nehraje podstatnou roli.
32. Plénum Ústavního soudu proto uzavírá, že neshledává jako neústavní takový právní závěr, podle kterého obecné soudy v řízení o nahrazení projevu vůle povinné osoby k bezúplatnému převodu náhradního pozemku na oprávněnou osobu podle zákona o půdě současně mají pravomoc rozhodnout o dělení pozemku. Rozhodnou-li soudy v takovém řízení o dělení pozemku na základě k rozsudku přiloženého geometrického plánu, nepostupují ultra vires a neporušují princip dělby moci dle čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy, zásadu zákonnosti při výkonu veřejné moci dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a ani ve svých důsledcích práva dosavadního vlastníka pozemků na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, jak tvrdí nález sp. zn. III. ÚS 3804/19. Zvolení opačného výkladu by vedlo k odepření práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali ke stanovisku pléna soudci Jaroslav Fenyk, Josef Fiala, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek.
******************************************************************