C) Vyjádření vlády
46. Vláda ve svém vyjádření nejprve stručně popsala okolnosti předložení návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně. Návrh předložilo Ministerstvo zdravotnictví vládě dne 15. 2. 2021 a byla mu udělena výjimka z provedení meziresortního připomínkového řízení, z provedení hodnocení dopadu regulace (RIA) a z projednání Legislativní radou vlády. Předkladatel s ohledem na potřebu přijetí zákona v co nejrychlejším čase navrhoval iniciaci zkráceného projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a dle § 118 jednacího řádu Senátu. Dle stanoviska předsedkyně Legislativní rady vlády připojeného k návrhu byly podmínky pro tento zrychlený způsob projednání splněny, a to kvůli pandemii a potřebě ji efektivně řídit navrhovanými nástroji. Vláda návrh schválila dne 15. 2. 2021 usnesením č. 162, v jehož bodě IV předseda vlády v pověření vládou požádal předsedy Poslanecké sněmovny a Senátu o projednání návrhu ve zkráceném jednání.
47. Vláda ve svém vyjádření dále zpochybnila argumenty navrhovatelky týkající se nedostatků zákonodárného procesu i režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona. Nejprve se vláda vymezila proti navrhovatelkou tvrzenému nesplnění podmínek stavu legislativní nouze. S oporou o judikaturu Ústavního soudu uvedla, že vadu protiústavnosti nezakládá jakákoliv pochybnost o důvodnosti stavu legislativní nouze, ale až dotčení materiálního jádra demokratické parlamentní diskuse vzhledem k postojům samotných aktérů rozpravy, přičemž vyhlášení stavu legislativní nouze je vázáno na objektivní závažnou situaci žádající si bezprostřední reakci, Poslanecká sněmovna při něm disponuje širokou mírou uvážení, významná je široká míra konsensu a nejlépe disponovaným orgánem pro posouzení existence takové situace je vláda. Vláda již samotnou existenci pandemie považuje za legitimní důvod k projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze, což dle ní potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.) i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 3. 2021 č. j. 8 Ao 1/2021-139. Vláda taktéž poukázala na dřívější nálezy Ústavního soudu, v nichž bylo aprobováno projednání zákonů ve lhůtě tří dnů v Poslanecké sněmovně a devíti dnů v Senátu.
48. K námitce, že důvodnost zkráceného projednání narušuje dříve předložený návrh obdobného zákona, vláda odkázala na závěr Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), z nějž dle jejího názoru plyne, že tato skutečnost neimplikuje protiústavnost stavu legislativní nouze.
49. Dle vlády byl dán i široký konsensus v Poslanecké sněmovně, neboť pro trvání stavu legislativní nouze před projednáním pořadu 86. schůze, na něž byl návrh pandemického zákona zařazen, se v hlasování č. 2 vyslovilo 148 ze 151 přítomných poslanců a pro splnění podmínek projednání návrhu pandemického zákona ve stavu legislativní nouze se v hlasování č. 9 vyslovilo 133 ze 167 přítomných poslanců. Šlo tedy o tak široký konsensus, který je ve smyslu judikatury Ústavního soudu dostatečný, neboť odpovídá tzv. kvalifikované většině nutné pro přijetí ústavního zákona.
50. Námitce navrhovatelky, že urychlené projednání v Senátu se uskutečnilo bez toho, aby o ně vláda potřebným způsobem požádala, vláda kontrovala sdělením, že dle stenozáznamu z prvního dne 6. schůze Senátu konané dne 24. 2. 2021 předseda Senátu RNDr. Miloš Vystrčil prohlásil, že předseda vlády svým dopisem ze dne 9. a 15. 2. 2021 požádal jménem vlády Senát o projednání senátních tisků č. 44, 46 a 47 ve zkráceném jednání dle § 118 jednacího řádu Senátu. O projednání senátního tisku č. 46 (tedy návrhu pandemického zákona) ve zkráceném jednání Senát hlasoval a schválil je kvorem 48 hlasů ze 76 přítomných. Dle § 118 odst. 3 jednacího řádu Senátu musí být návrh zákona projednávaný ve zkráceném jednání zařazen na schůzi, která bude zahájena nejpozději do 10 dnů od postoupení návrhu zákona Senátu, a proto nebylo možné návrh projednat až na schůzi Senátu dne 17. 3. 2021, jak si to přála navrhovatelka.
51. Ohledně ústavněprávních požadavků na projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání dle jednacího řádu Senátu vláda dovozuje, že jsou shodné s požadavky kladenými na projednání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze, které jsou v nynější věci dle vlády splněny.
52. Vláda se vymezila i proti námitce navrhovatelky, že nouzový stav, případně zákon o ochraně veřejného zdraví poskytovaly dostatečné nástroje pro zvládání epidemie. Nouzový stav by měl být vyhlašován jen na nezbytnou dobu a v době projednávání návrhu zákona nebylo možno předvídat, jak se Poslanecká sněmovna postaví k další žádosti o vyhlášení, resp. prodloužení nouzového stavu. Zákon o ochraně veřejného zdraví pak má pouze omezené možnosti, neboť nebyl konstruován na tak závažnou situaci.
53. Vláda rovněž poukázala na to, že návrh pandemického zákona byl ještě před jeho předložením Poslanecké sněmovně diskutován vládou se zástupci opozice, kteří se účastnili i projednávání návrhu zákona ve výborech obou komor Parlamentu a návrh byl schválen významnou ("ústavní") většinou - v Poslanecké sněmovně 132 hlasy ze 167 přítomných, v Senátu (s později přijatými pozměňovacími návrhy) 58 ze 70 přítomných a v Poslanecké sněmovně po vrácení Senátem s pozměňovacími návrhy 124 hlasy ze 156 přítomných. Dle vlády tak při projednání návrhu zákona jak v Poslanecké sněmovně, tak v Senátu nebyla opozici upřena možnost uplatnění konkurenčních názorů, vedení racionálního diskursu či projednávání jejích pozměňovacích návrhů.
54. Ohledně námitek navrhovatelky proti režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona vláda jako stěžejní argument s odkazem na judikaturu domácích soudů i Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP") uvedla, že při vydávání mimořádných opatření musí stát plnit pozitivní závazky k ochraně nejdůležitějších základních práv, přičemž musí vyvažovat míru ochrany práva na život a práva na vlastnictví majetku. Dle judikatury ESLP přitom pozitivní závazek k ochraně života má přednost před ochranou vlastnického práva. Tento pozitivní závazek rovněž nemůže na stát klást nepřiměřené břemeno. Stát proto musí mít možnost v mimořádných situacích stanovit odlišný režim náhrady škody od obecné úpravy obsažené v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "občanský zákoník").
55. Vláda nesouhlasí se závěrem navrhovatelky o tom, že režim náhrady škody v takových případech měl vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny, neboť tento článek se týká náhrady škody vzniklé nezákonným postupem, zatímco napadená ustanovení § 9 pandemického zákona se zabývají náhradou škody vzniklé v příčinné souvislosti se zákonným postupem moci výkonné. Režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona se přitom nijak nedotýká režimu náhrady škody za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný postup orgánů veřejné moci, v kterýchžto případech žádným způsobem rozsah náhrady neomezuje.
56. Omezení náhrady za zákonný postup orgánů veřejné moci při vydávání a provádění mimořádných opatření pak dle vlády neopravňuje k závěru, že byl snížen standard ochrany lidských práv, protože v případě mimořádných opatření musí stát dle principu proporcionality vyvažovat zásahy do různých konkurujících si lidskoprávních požadavků.
57. Vláda dále upozornila, že byť je součástí práva na vlastnictví majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě i ochrana legitimního očekávání nabytí majetku, dle judikatury ESLP to neznamená, že by se legitimní očekávání vztahovalo na jakýkoliv, byť hypotetický zisk, nadto čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě nepředpokládá náhradu v plné výši. Dle vlády přitom nelze jednoduše porovnat režim náhrady škody dle krizového zákona a dle pandemického zákona, neboť pandemický zákon řeší speciální a konkrétní situaci, zatímco krizový zákon se uplatní jako obecná úprava. Ten stojí i na odlišných předpokladech, neboť, obdobně jako některé jiné zákony (např. zákon č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním), cílí na kompenzaci nepřiměřeného zatížení individuálních osob při realizaci určitého veřejného zájmu.
58. Vymezení konkrétních případů i podmínek náhrady z veřejných rozpočtů je přitom primárně záležitostí zákonodárce. Pandemický zákon zohledňuje specifičnost pandemie a vychází z toho, že stejný standard přijatý zákonodárcem v jiných parciálních případech nyní uplatnit nelze, neboť by to nepřiměřeným způsobem zatížilo veřejné rozpočty.
59. Vláda taktéž argumentuje proti uplatnitelnosti čl. 11 odst. 4 Listiny na režim náhrady škody dle pandemického zákona. Nejde o tak intenzivní zásahy do vlastnického práva, jak čl. 11 odst. 4 Listiny předpokládá, nýbrž toliko o regulaci výkonu vlastnického práva obdobně jako v případě regulace výkonu vlastnického práva ke střelným zbraním, k automobilům atd. Vláda k tomu připomíná i možnost obdobných omezení vlastnického práva mimořádnými opatřeními dle zákona o ochraně veřejného zdraví, který žádné ustanovení o náhradě škody neobsahuje.
60. Ustanovení § 9 pandemického zákona pak podle vlády nedestruuje podstatu vlastnického práva, nezasahuje do něj excesivním způsobem a nemůže mít ani rdousící efekt, neboť ve spojení s podpůrnými programy, dotacemi a podporami usiluje stát o to, aby těm, kdo v důsledku pandemie a opatření na její zvládání nemohou vykonávat ekonomickou činnost, byly uhrazeny fixní výdaje a náklady umožňující zachování právní a faktické existence, jakož i úhradu základních životních potřeb.
61. Dle vlády se rovněž navrhovatelka mýlí v tom, že by stát nesl objektivní odpovědnost založenou na principu plné náhrady včetně ušlého zisku. Už tak problematické dokazování výše ušlého zisku je nyní ještě více zkomplikováno polemikami, do jaké míry se na nižším zisku podílí opatření státu na zmírnění epidemie a do jaké míry útlum ekonomické aktivity v důsledku obav z pandemie, a to až za hranice praktické nemožnosti.
62. Navrhovatelka dle vlády rovněž vykládá ústavní ochranu vlastnického práva tak, že pozitivním závazkem státu je zajistit podnikajícím subjektům setrvalý, nepřerušovaný a stále rostoucí zisk, což opomíjí skutečnost, že součástí práva podnikat je i riziko ztrát.
63. Konečně se vláda vyjádřila rovněž k navrhovatelkou tvrzenému zamítání všech žádostí o náhrady podaných v souvislosti s epidemií v období jara 2020 Ministerstvem vnitra. Dle vlády je pro režim náhrady klíčová povaha zásahu orgánu veřejné moci, jímž měla škoda vzniknout. Náhrada škody dle § 36 krizového zákona totiž následuje princip tzv. zvláštní oběti, a proto se vztahuje toliko na škodu vzniklou v důsledku krizových opatření majících individuální povahu a zaměřených vůči konkrétní osobě či osobám. V případě krizových opatření majících povahu právního předpisu sui generis postupovat dle § 36 krizového zákona nelze.
64. K rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 pak vláda připomněla s odkazem na důvodovou zprávu k pandemickému zákonu důvody přijetí odlišné úpravy od zákona o ochraně veřejného zdraví, omezené časové působnosti a sazeb pokut za přestupky. Potřebu přijetí zvláštního zákona vláda zdůvodňuje tím, že zákon o ochraně veřejného zdraví nenabízí veškeré potřebné mechanismy zvládání pandemické krize a u některých z opatření, která obsahuje, vznikaly pochybnosti o jejich zákonnosti, byla-li přijímána s celostátní působností; taktéž nebyl dostatečně upraven postup jejich přijímání. Dočasnost byla zdůvodněna potřebou promptní reakce na recentní vývoj pandemie, přičemž aktuální vědecké poznatky k jejímu zvládání nemusí být použitelné i do budoucna pro jiné obdobné krize. Maximální sazba pokut pak má odrážet potřebu dostatečného plnění preventivní i represivní funkce při zohlednění různé ekonomické síly subjektů, na které může tato povinnost dopadnout.
65. Vláda se dále detailně vyjádřila k argumentům navrhovatelky o protiústavnosti napadených ustanovení § 2 pandemického zákona. Má za to, že pravomoc Ministerstva zdravotnictví a dalších orgánů ochrany veřejného zdraví je v § 2 odst. 1 pandemického zákona stanovena dostatečně, stejně jako je dostatečně konkrétně stanovena i osobní a věcná působnost. Vláda připomíná, že zákon je obecným právním předpisem a že v případě krizí, jako je ta současná pandemická, je nutnost obecnosti regulace zvýšena požadavkem na pružnou reakci dle konkrétní potřeby. Představa navrhovatelky o konkrétnosti regulace je dle vlády absurdní, neboť by zákonodárce musel myslet na každý myslitelný detail a životní situaci, což je v legislativní praxi nemožné. Analogii vláda spatřuje ve vztahu mezi zákonem a podzákonným prováděcím předpisem, přičemž mimořádná opatření jako opatření obecné povahy se do jisté míry právnímu předpisu podobají. Dle vlády je základní rámec, tvořený definicí oblasti a předmětu omezujících opatření, pandemickým zákonem dán, a to podrobněji oproti předchozímu stavu, v němž bylo možno se opřít toliko o § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví.
66. Vláda má dále za to, že v ryze odborné oblasti nelze stanovovat ultra-taxativní podmínky, neboť tvůrce mimořádných opatření musí mít vzhledem k volatilitě a nepřehlednosti situace možnost reagovat na vývoj těmi aktuálně nejvhodnějšími nástroji, přičemž přílišné svázání taxativním výčtem by vedlo k nežádoucí absenci ochrany veřejného zdraví a zdraví jednotlivců. Ustanovení § 2 pandemického zákona dle vlády nepostrádá vymezení typových omezení a umožňuje, aby orgány ochrany veřejného zdraví na základě aktuálního stavu a dostupných dat přijaly na základě své odborné expertizy na nutnou dobu potřebná opatření, která jsou průběžně vyhodnocována.
67. Podrobně se vláda věnuje navrhovatelčině tvrzení o prokázání nefunkčnosti úpravy pandemického zákona v aplikační praxi, což lze demonstrovat na počtu rozhodnutí vydaných ve správním soudnictví rušících mimořádná opatření. Vláda se vyjadřuje k jednotlivým judikátům zmíněným navrhovatelkou a jednotlivě je komentuje se závěrem, že problémem bylo nejčastěji nedostatečné odůvodnění, různé procesní vady či překročení věcné působnosti, ovšem nikdy aplikační libovůle umožněná nevhodnou úpravou pandemického zákona, jak tvrdí navrhovatelka.
68. Vláda současně poukázala na to, že sám pandemický zákon obsahuje řadu garancí a omezujících institutů. Jde např. o povinnost nařizovat mimořádná opatření toliko v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu dle § 3 odst. 1 pandemického zákona, povinnost v odůvodnění zohlednit aktuální analýzu epidemické situace, konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv jednotlivců dle § 3 odst. 2 pandemického zákona, jakož i kontrolní mechanismy spočívající např. v povinném předchozím souhlasu vlády s opatřením dle § 3 odst. 3 pandemického zákona či informační povinnost vůči Poslanecké sněmovně o přezkoumání opatření dle § 3 odst. 7 pandemického zákona, jakož i povinnost informovat veřejnost dle § 5 odst. 1 pandemického zákona. Zdůraznila současně, že opatření vydávaná na základě pandemického zákona jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví.
69. K napadeným ustanovením § 10 a 11 pandemického zákona vláda předeslala, že navrhovatelka zcela opomíjí existenci zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "přestupkový zákon"), který upravuje i hmotněprávní část společnou pro všechny případy správního trestání. V části druhé hlavě VII přestupkového zákona jsou komplexně upraveny správní tresty a kritéria pro jejich ukládání, přičemž tato kritéria jsou stanovena jen demonstrativním výčtem, doplňovaným i dalšími zásadami správního trestání, jimiž jsou správní orgány dle judikatury Nejvyššího správního soudu i ESLP vázány. Nejvyšší pokuta, jejíž uložení pandemický zákon umožňuje, představuje částku 3 000 000 Kč, která se sice může jevit jako přísná, avšak vztahuje se jen na ta typově nejzávažnější protiprávní jednání, jako je porušení omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny, a ani zvýšení horní hranice v případě recidivy není dle vlády nepřiměřené. Vláda vyzdvihla, že napadená úprava reflektuje mimořádný veřejný zájem na dodržování protiepidemických opatření.
70. Tato úprava také odpovídá rozpětí sazby pokuty za obdobný přestupek dle § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, avšak v porovnání s tímto zákonem pandemický zákon diferencuje mezi jednotlivými kategoriemi přestupců a nepodnikající fyzické osoby postihuje mírněji. Rozsah následku za přestupky dle pandemického zákona navíc musí být individualizován dle kritérií stanovených v § 37 a násl. přestupkového zákona tak, aby reflektoval okolnosti konkrétního přestupku (např. počet potenciálně ohrožených osob).
71. Dle vlády napadená úprava horních hranic sazeb pokut ani nevyvolává nebezpečí majetkové likvidace postihovaných, neboť pandemický zákon nezakotvuje dolní hranice sazeb pokut. Napadená úprava tak umožňuje uložení i velmi nízké pokuty, navíc může být uložen i jiný, mírnější správní trest. Individuální pochybení při aplikaci tohoto zákona tak nelze vyloučit, avšak správní orgán je vázán povinností individualizovat trest s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem, nadto je tento trest ukládán ve správním řízení oplývajícím zárukami spravedlivého procesu včetně soudního přezkumu. Vláda poukázala i na moderační oprávnění soudu podle § 65 odst. 3 a § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
72. Vláda rovněž připomněla, že obdobně vysoké horní hranice sazeb pokut obsahují i jiné právní předpisy, zejména jde-li o problematiku ochrany života a zdraví, např. dle zákona č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, lze uložit pokutu až ve výši 10 000 000 Kč, stejně je tomu i u ochrany jiných veřejných statků, např. zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, umožňuje uložení pokuty ve výši až 1 000 000 Kč, zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, ve výši až 4 000 000 Kč. Označení napadených horních hranic sazeb pokut za drakonické tak dle vlády není v porovnání s jinými právními předpisy namístě.
73. Dále vláda upozornila, s odkazem na jeho judikaturu, že Ústavní soud ponechává úpravu sankcionování trestných činů a přestupků na zákonodárci a že dosud nikdy horní hranici sazby pokuty za přestupek nezrušil. Napadené horní hranice přitom a priori nelze označit za likvidační ani za mající "rdousící efekt", což by judikatura Ústavního soudu nepřipouštěla, neboť takový důsledek by mohla mít až pokuta uložená v konkrétním případě, čemuž však brání povinnost individualizace ukládané správní sankce mimo jiné i s ohledem na majetkové poměry pachatele přestupku.