I.
Ústavní soud obdržel dne 13. 2. 2002 návrh skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). Pokud by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, navrhuje skupina senátorů zrušení některých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., a to buď ustanovení § 6 odst. 1 a 2, § 11, § 16, § 20, § 21, § 22 odst. 1 písm. d), § 26, § 27 odst. 4 a 5, § 28 odst. 4 a 5 a § 29 v části "a Rejstříku církevních právnických osob" (tzv. zrušení v širším rozsahu), nebo - případně i bez odkladu vykonatelnosti zrušujícího výroku - ustanovení § 6 odst. 1, § 6 odst. 2 v části "za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry jako právnické osoby", § 11 odst. 1 písm. b) a c), § 16 odst. 2 až 5, § 20 odst. 1 písm. f), § 21 odst. 1 písm. a) a b), § 22 odst. 1 písm. d), § 26 odst. 1 písm. b) až d), § 26 odst. 2, 4 a 5, § 27 odst. 4 a 5, § 28 odst. 4 a 5 a § 29 v části "a Rejstříku církevních právnických osob" (tzv. zrušení v užším rozsahu). Navrhovatelé mají za to, že napadený zákon jako celek, případně jeho jednotlivá ustanovení, jak byla uvedena, odporují ustanovení čl. 4 odst. 4, čl. 15 a čl. 16 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 18 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Úvodem navrhovatelé poukazují na to, že zákon č. 3/2002 Sb. oproti dosavadní právní úpravě snižuje standard ochrany svobody náboženského vyznání a vnáší do soukromé sféry občanů nadbytečnou státní ingerenci. Již ve fázi přípravy návrhu zákona se vyskytla řada výhrad ze strany politických i církevních subjektů a ani přijetí zákona v legislativním procesu neproběhlo hladce, neboť byl zamítnut Senátem a po jeho opakovaném přijetí Poslaneckou sněmovnou jej tomuto orgánu vrátil prezident republiky. Napadený zákon v § 4 odst. 3 nepřesně parafrázuje čl. 16 odst. 1 Listiny, odkaz na Listinu uvádí i v poznámce pod čarou a neposkytuje žádné vacatio legis, ačkoliv značně mění povinnosti a oprávnění státní správy, jakož i právní status řady subjektů. Touto změnou navíc dochází k přerušení právní kontinuity, což může mít pro tyto subjekty nepříznivé důsledky.
Navrhovatelé ve svém návrhu vycházejí z toho, že podle čl. 15 a 16 Listiny stát nemůže omezovat svobodu náboženského vyznání a zasahovat do ní, pokud její výkon neohrožuje práva druhých, nýbrž ji musí pouze chránit, což představuje typický příklad koncepce statusu negativu, kdy stát nemusí realizaci těchto práv aktivní činností napomáhat, nesmí však do ní zasahovat. Z toho vyplývá, že právní nároky na církve a náboženské společnosti (dále také jen "církve") může stát v zásadě klást jen tehdy, jestliže zároveň církve a náboženské společnosti od státu něco dostávají. Z tohoto pojetí však napadený zákon ne zcela vychází, protože nerespektuje svébytné postavení církví, jež je odchylné od jiných právnických osob soukromého práva, a to s ohledem na historické důvody a celospolečenský význam církví a náboženských společností, jejichž činnost nelze redukovat na jednání spojené s vyznáváním určité víry, protože tyto instituce plní řadu dalších úkolů, které jsou ve svých důsledcích nezadatelné a nenahraditelné z hlediska státu a společnosti, a to i té její části stojící mimo ně. Proto by podle navrhovatelů stát měl církvím a náboženským společnostem přiznávat určité privilegované postavení, což však nečiní, a naopak je oproti ostatním právnickým osobám znevýhodňuje. Efektivní činnost církví a náboženských společností vyžaduje různorodé organizační formy, což pojetí neformálních sdružení vyznávajících společnou víru nesplňuje. Podle názoru navrhovatelů by tyto instituce měly mít právo vytvářet různé organizace s právní subjektivitou, jak vyplývá z čl. 16 odst. 2 Listiny, podle kterého si církve a náboženské společnosti mohou zřizovat církevní instituce, které církevní právo vybavuje právní subjektivitou podle svých pravidel, a nikoliv podle pravidel stanovených státem. Stát nemůže stanovovat, kdy vzniká právní subjektivita církví nebo které církevní instituce mohou mít právní subjektivitu udělenou jim církevními a náboženskými společnostmi, a které nikoliv. Ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb. však výslovně stanoví, že se církevní právnické osoby stávají právnickou osobou registrací podle tohoto zákona (nebo obdobně podle § 28 zákona č. 3/2002 Sb. fikcí, že byly zaregistrovány). I když se hovoří o evidenci těchto právnických osob, ve skutečnosti se provádí jejich registrace, neboť se zavádí rejstřík církevních právnických osob. A už vůbec nelze podle navrhovatelů připustit, aby stát tyto právnické osoby mohl zbavovat právní subjektivity, jak umožňuje § 26 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb. Rovněž nelze souhlasit s pravomocí našeho státu udělovat i v zahraničí řádně vzniklým církvím právní subjektivitu, protože tato úprava je mnohem přísnější než úprava podnikání zahraničních podnikatelů na území České republiky. To pak ve svém důsledku vede k porušení čl. 16 odst. 2 Listiny, neboť zákon podmiňuje vznik církevních právnických osob rozhodnutím státního orgánu, tedy omezuje zmíněnou svobodu daleko nad ústavně přípustný rámec.
Skupina senátorů dále argumentuje tím, že z dikce a smyslu čl. 16 Listiny je patrno, že svobodu církve a náboženské společnosti vytvářet církevní instituce nelze redukovat jen na zakládání institucí, které nedisponují právní subjektivitou, nýbrž se vztahuje na instituce nadané způsobilostí k právním úkonům, což vyplývá z poslání těchto institucí, jejichž význam je neporovnatelný s významem běžných soukromoprávních sdružení. Vzhledem k této skutečnosti je zarážející srovnání zákona č. 3/2002 Sb. se zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, který občanským sdružením - na rozdíl od církví a církevních společností - umožňuje, aby zřizovala tzv. organizační jednotky jako vedlejší právnické osoby, jež disponují vlastní právní subjektivitou, i když závislou na právní existenci spolku. Ačkoliv čl. 16 odst. 4 Listiny umožňuje omezit církve a církevní společnosti při vytváření církevních institucí, zákon č. 3/2002 Sb. z ústavních kautel v tomto článku uvedených nevychází, neboť pokud by právní vznik církevních institucí nepodléhal evidenci (registraci), nemohla by tím být ohrožena ochrana veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnost nebo práva a svobody druhých. Z tohoto důvodu napadená úprava je porušením zákazu svévole ze strany veřejné moci. Není tím respektován princip sebeomezení státu při zásazích do svobody vyznání, podle kterého musí být při omezení základních práv a svobod šetřena jejich podstata a smysl a omezení nemohou být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Navrhovatelé rovněž napadají § 6 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb., který omezuje církve a církevní společnosti zakládat církevní právnické osoby jen za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry, protože se touto úpravou nepamatuje na celou řadu činností, jako je činnost charitativní, humanitární, zdravotnická atd., které tyto právnické osoby dosud vykonávaly. Omezením rozsahu jejich činnosti se církve v podstatě vyřazují ze společnosti. Za protiústavní považuje skupina senátorů i právní úpravu obsaženou v § 26 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb., podle níž má za závazky "církevní právnické osoby" ručit církev nebo náboženská společnost, která ji navrhla k evidenci, neboť výrazně znevýhodňuje vytváření těchto osob oproti zřizování právnických osob podle obchodního zákoníku, jakož i zřizování odvozených právnických osob občanských sdružení.
Navrhovatelé dále poukazují na § 27 odst. 4 a 5 zákona č. 3/2002 Sb., jenž omezuje autonomii církve a náboženské společnosti garantovanou čl. 16 odst. 2 Listiny. Kromě toho je toto ustanovení vnitřně rozporné, neboť podle § 27 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. církve a náboženské společnosti mohou podnikat, avšak zároveň se tímto ustanovením podnikání zamezuje, neboť stanoví, že dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti. Veškerý odepisovaný investiční majetek je možno pořizovat pouze ze zisku právnické osoby, a proto aby mohla církev nabývat majetek k podnikání, musí jej pořídit ze zisku. Nemůže tedy dále podnikat a pořizovat si výrobní prostředky, když veškerý zisk je nucena používat k naplnění svých cílů a nikoliv tedy k dalšímu podnikání.
Konečně skupina senátorů považuje za protiústavní i právní úpravu § 11 zákona č. 3/2002 Sb., který podmiňuje přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv církvi a náboženské společnosti tím, že musí řádně plnit závazky vůči státu a třetím osobám a zveřejňuje výroční zprávy, což fakticky zavádí státní dohled nad soukromým financováním církve a náboženské společnosti, a to i v době, kdy nedostávají žádné státní příspěvky. Pokud jde o § 21 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 3/2002 Sb., který stanovuje podmínky zrušení tohoto oprávnění, jestliže církve závažným způsobem nebo opakovaně porušují závazky vůči státu či jiným osobám nebo pokud nezveřejňují každoročně výroční zprávu, navrhovatelé takovou úpravu považují za porušení principu přiměřenosti, a to proto, že kvůli finančním dluhům stát sice může omezit financování církve a náboženské společnosti, nemůže však zakazovat výkon dalších práv (např. vyučovat náboženství, uzavírat sňatky) či zrušit jejich právní subjektivitu. Kromě toho uvedená úprava zakládá možnost libovůle v rozhodování příslušného orgánu, neboť k zahájení řízení v těchto věcech postačuje tvrzení správního orgánu o existenci nějakých závazků, aniž by došlo např. k jejich pravomocnému přiznání soudem. Tato úprava diskriminuje církve a církevní společnosti oproti podnikatelským subjektům a občanským sdružením. Obdobné platí i pro ustanovení § 22 odst. 1 písm. d) zákona č. 3/2002 Sb., podle něhož zahájí ministerstvo řízení o zrušení registrace, pokud nebyly po dobu delší než 2 roky ustanoveny orgány nebo těmto orgánům skončilo funkční období a nedošlo k ustavení nových, protože obchodní nebo občanský zákoník pro takovéto porušení žádnou sankci nepředpokládá. Na základě uvedených důvodů skupina senátorů navrhuje zrušení celého zákona č. 3/2002 Sb., a to vzhledem k jeho celkové koncepci omezující práva garantovaná nadzákonnými normami a snižující standard ochrany náboženské svobody proti předchozí úpravě. Pokud by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, skupina senátorů navrhuje zrušení inkriminovaných ustanovení zákona č. 3/2002 Sb.