2.
K námitce porušení legitimního očekávání
164. Samotná skutečnost, že zákon nemá účinky ústavně zakázané pravé retroaktivity, ještě neznamená, že jen proto jsou jeho časové účinky ústavně neproblematické. Rovněž nepravá retroaktivita, jak už bylo uvedeno, může být nepřípustným zásahem do legitimního očekávání. Ústavní soud proto musel dále zvážit, zda jde či nejde o nepřípustnou (ústavně nesouladnou) nepravou retroaktivitu, která nepřijatelně zasahuje do legitimního očekávání příjemců důchodů.
165. Ústavní soud nemá žádné pochybnosti v tom ohledu, že samotný zákon č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 19. 3. 2023, založil u pojištěnců legitimní očekávání, že v důsledku inflace nedojde ke snížení jejich reálných důchodů, které dostávalo konkrétní podobu i s ohledem na veřejně prezentované informace i predikce o výši inflace ve druhém pololetí roku 2022. Z nich bylo možné vyvodit, že se blíží okamžik, kdy bude třeba přistoupit k další valorizaci, která bude mít významné dopady na státní rozpočet. Toto legitimní očekávání bylo posíleno především tím, že dne 31. 1. 2023 došlo ke splnění podmínek § 67 odst. 1 a 3 uvedeného zákona. Na základě oznámení míry inflace ČSÚ ze dne 10. 2. 2023 pak bylo možné objektivně najisto postavit i konkrétní výši této valorizace, čímž zmíněné legitimní očekávání dostalo zcela konkrétní podobu. Dlužno dodat (jak plyne i ze shora uvedeného), že obsahem tohoto oznámení je údaj o inflaci, což je „jen“ právní skutečnost, se kterou zákon č. 155/1995 Sb., ve znění do 19. 3. 2023, spojoval příslušné právní důsledky.
166. Přijetím (schválením) zákona č. 71/2023 Sb. došlo k další úpravě výše důchodů, a tím i k ukončení legitimního očekávání příjemců důchodů, založeného předchozí právní úpravou. Tento okamžik má význam z hlediska posouzení, zda zákonodárce provedl příslušnou změnu s takovým časovým předstihem, aby neporušil princip oprávněné důvěry jednotlivců v právo (v jeho stabilitu); v opačném případě by šlo o - z hlediska času - nepřípustný zásah do legitimního očekávání, resp. již „nabytých práv“, jež jsou chráněna čl. 11 odst. 1 Listiny, a to i přesto, že jejich neměnnost je pouze relativní (šlo by tedy o ústavně nepřípustnou nepravou retroaktivitu).
167. Jak již bylo výše zmíněno, zákonodárce změnil právní úpravu ještě předtím, než příjemcům důchodů vznikl subjektivní veřejnoprávní nárok na výplatu vyšší měsíční výše důchodu, a to s určitým předstihem - zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen v Poslanecké Sněmovně dne 4. 3. 2023 a v Senátu dne 8. 3. 2023, prezident ho podepsal dne 16. 3. 2023 a nabyl platnosti a účinnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dne 20. 3. 2023, přičemž jak původní, tak i nový nárok (by) vznikl až v červnu roku 2023. Umožnila mu to právní úprava, podle které mezi vznikem příslušného práva a nároku je stanoven časový odstup.
168. Lze tak učinit dílčí závěr, že v daném případě skutečně došlo v určité míře k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů v důsledku novelizace provedené zákonem č. 71/2023 Sb., nicméně toto legitimní očekávání bylo poměrně krátké a nejpozději skončilo dne 20. 3. 2023, kdy se stal zákon č. 71/2023 Sb. platným.
169. Při posuzování ústavnosti je rovněž třeba vzít v úvahu, že oblast důchodového zabezpečení představuje značně specifickou materii, kdy dochází k napětí mezi legitimním očekáváním (a zájmem) příjemců důchodů na straně jedné a veřejným zájmem na právní úpravě, která by odpovídala aktuálním společenským poměrům a ekonomické situaci státu, s ohledem na něž se již jednotlivec nemůže spoléhat na „neměnnost“ právního řádu. Jde-li konkrétně o snížení valorizace důchodů, to je obecně přípustné, nicméně i pro ně existují pro zákonodárce určité limity, mezi které patří vedle principů rovnosti a proporcionality i princip důvěry jednotlivce v právo. Významné tak bude, jaké konkrétní dopady sporná legislativní změna na tuto důvěru vykazuje, a to s ohledem na konkrétní okolnosti a povahu důchodových nároků.
170. V této souvislosti je možno připomenout též judikaturu ESLP, podle níž dokonce ani snížení důchodů nutně nevede k porušení závazků plynoucích z Úmluvy (rozsudek velkého senátu ze dne 13. 12. 2016 ve věci Béláné Nagy proti Maďarsku, stížnost č. 53080/13, § 117). Takový zásah do sféry chráněné čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě však musí být proveden na základě právních norem, které jsou v souladu s vnitrostátním právem a které jsou dostatečně dostupné, určité a předvídatelné při aplikaci (§ 112 a tam citovaná judikatura). Zásah dále musí sledovat legitimní cíl, při jehož vymezování mají ovšem jednotlivé státy a jejich legislativní orgány široký prostor pro uvážení (§ 113). Konečně musí jít o zásah přiměřený sledovanému cíli (§ 115), tedy musí být zachována spravedlivá rovnováha mezi ochranou jednotlivce a požadavky obecného zájmu. Toto posouzení se přitom neodvíjí jen od výše částky či procenta, o které byly důchody sníženy, ale od celkového vyhodnocení takového kroku ve světle všech relevantních okolností (§ 117; shodně k přístupu ESLP viz rozsudek velkého senátu ze dne 5. 9. 2017 ve věci Fábián proti Maďarsku, stížnost č. 78117/13, § 65). ESLP tak například v nedávném rozhodnutí ze dne 17. 1. 2023 ve věci Žegarac a ostatní proti Srbsku, stížnost č. 54805/15, akceptoval dočasné snížení důchodů v letech 2014 až 2018, které u nejvyšších důchodů činilo až 19,4 % (obdobně viz i rozhodnutí ze dne 4. 7. 2017 ve věci Mockiene proti Litvě, stížnost č. 75916/13). Podstata nyní posuzované věci přitom nespočívá v tom, že by došlo k nominálnímu snížení důchodů, nýbrž v tom, že sice došlo k jejich mimořádnému navýšení, avšak nikoliv ve výši, která by podle původních pravidel odpovídala zjištěnému růstu cen. Z hlediska Úmluvy nelze klást na snížení valorizace důchodů přísnější pravidla, než jaká by platila pro snížení důchodů samotných.
171. K tomu nicméně Ústavní soud uvádí, že navzdory právě citované judikatuře ESLP rozhodně neplatí, že je ústavně přípustné jakékoliv snížení důchodů, a v tomto ohledu zejména zdůrazňuje, že právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny je třeba vykládat v kontextu práva na zachování lidské důstojnosti (čl. 10 odst. 1 Listiny). Pokud by proto došlo ke snížení důchodů v míře, která by zasahovala do nepodkročitelných základů lidské důstojnosti, jednalo by se o opatření zcela zjevně protiústavní.
172. V případě tvrzeného zásahu do vlastnického práva (resp. legitimního očekávání) cestou nepravé retroaktivity Ústavní soud posuzuje cíl, který zákonodárce sledoval, a prostředky, které k dosažení tohoto cíle zvolil, a ty poměřuje se „zklamanou důvěrou občanů v právo“.
173. Důvodem přijetí zákona č. 71/2023 Sb. bylo, že pokud by stát nezasáhl, aby dostál právu pojištěnců na zvýšení důchodů podle stávající právní úpravy, vedlo by to ke zhoršení finanční situace státu, konkrétně ke zvýšení deficitu důchodového účtu a potažmo ke zvýšení schodku státního rozpočtu, z něhož musí být daný deficit financován. Záměr zákonodárce konsolidovat veřejné finance a postupně snižovat rozpočtový deficit (a s tím související zadlužení) je cílem primárně politickým. Má-li zákonodárce za to, že je ve veřejném zájmu snižovat zadlužení státu (a dosáhnout vyrovnaného důchodového účtu), je to třeba z hlediska ústavnosti jako legitimní zcela akceptovat. V tomto ohledu Ústavní soud pro stručnost odkazuje jak na vyjádření vlády, tak také na informace plynoucí z vyjádření NRR a ČNB.
174. Kromě toho však nelze přehlédnout, že stabilita a vyrovnanost státního rozpočtu a veřejných financí nejsou jen cílem politickým, nýbrž jedná se o právní povinnost, plynoucí ze zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Podle § 2 odst. 1 a 3 tohoto zákona totiž "[s]tát a územní samosprávné celky dbají o zdravé a udržitelné veřejné finance, přičemž vhodně podporují hospodářský a společenský rozvoj, zaměstnanost a mezigenerační soudržnost [...] Stát, územní samosprávné celky a další veřejné instituce uvedené v § 3 dbají o takový vývoj dluhu sektoru veřejných institucí, který nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí". Tuto právní povinnost (především) vlády vnímá Ústavní soud v kontextu projednávané věci tak, že konsolidované veřejné finance jsou v zájmu především sociálně slabších a zranitelných osob: právě ty jsou totiž do značné míry závislé na pomoci ze státního rozpočtu.
175. Ústavní soud dále vychází z toho, že prostředek, který za tímto účelem zákonodárce zvolil, je nepochybně způsobilý snížit výdaje státu, a může tak mít pozitivní dopad na jeho hospodaření, v aktuálních poměrech pak na výši schodku důchodového účtu a potažmo státního rozpočtu. Současně je třeba vzít v úvahu, že nejde o jediný prostředek, ale je tomu právě naopak. Na celkové hospodaření státu v rozpočtovém roce mají dopady veškerá opatření, která postihují nejen výdajovou, ale i příjmovou stránku státního rozpočtu, a jejich uplatnění. Otázka, jaká má být míra zadlužení státu či jakým způsobem mají být důchody financovány (včetně toho, zda k tomu mají být použity i jiné zdroje, než je pojistné), je plně v rukou státu, nicméně nikoliv soudní moci.
176. Proto také Ústavní soud neakceptuje ani námitku navrhovatelky ohledně jednorázovosti a zjevné účelovosti zvoleného opatření. Zmíněná jednorázovost je totiž ve svém důsledku pro příjemce důchodů výhodnější než např. úplné zrušení systému automatismu při mimořádných valorizacích. Ad absurdum, pokud by Ústavní soud skutečně přisvědčil této námitce navrhovatelky, zřejmě by jako ústavně konformní měl akceptovat řešení, které by tento systém zcela odstranilo, což si zřejmě ani navrhovatelka sama nepřeje. Ústavní soud nespatřuje ústavní deficit ani v tvrzené zjevné účelovosti opatření, protože - jak již bylo uvedeno dříve - sledovaný účel, spočívající v částečné konsolidaci veřejných rozpočtů a dalším nenavyšování salda důchodového účtu, shledal ústavně souladným. V obecné rovině lze ostatně uvést, že pojmovým znakem každého právního předpisu je jeho účel; jinak by totiž postrádal rozumný smysl.
177. Ústavní soud má dále za to, že jeho úkolem není hledat konkrétní řešení, kterými by mělo dojít ke konsolidaci veřejných financí, resp. ke snížení salda důchodového účtu. Toto rozhodování totiž vůbec nepřísluší orgánům moci soudní, neboť se jedná primárně o politická rozhodnutí (byť samozřejmě s ekonomickými, sociálními a dalšími dopady), provedená formou legislativní a exekutivní k tomu určenými orgány, disponujícími rovněž odpovídající odbornou kapacitou. Jiná věc je, že prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti již několik desetiletí, a přesto na tyto velmi varovné údaje politické reprezentace odpovídajícím způsobem nereagují. Dlouhodobá ignorace demografického vývoje a s tím související prohlubující se deficit důchodového účtu přitom negativně dopadnou na budoucí generace, na jejich právo na podporu státu a důstojný život v důchodovém věku. Rovněž v tomto kontextu tak Ústavní soud shledal zákon č. 71/2023 Sb. směřující k částečné konsolidaci veřejného rozpočtu a nenavyšování salda důchodového účtu ústavně souladným.
178. Jde-li o intenzitu dotčení důvěry v právo, Ústavní soud ji nehodlá nijak marginalizovat. Napadeným legislativním opatřením skutečně bylo do určité míry zasaženo do legitimního očekávání přírůstku vlastnického práva, které je rovněž ústavně chráněno čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nelze ani pominout, co bylo účelem původní právní úpravy - tedy že nastane-li mimořádná situace, kdy cenový růst přesáhne určitou úroveň, tento má být adekvátně kompenzován (byť se značným zpožděním), tj. tak, aby se reálný důchod nesnížil a neklesla životní úroveň příjemců důchodů.
179. Na straně druhé však nelze přehlížet ani celkový kontext věci. Jak již totiž plyne i ze shora uvedeného, napadená zákonná ustanovení nevedla k nominálnímu snížení již existující výše přiznaných důchodů a ani k jejich zmrazení (jak se tomu ve stejném období stalo u jiných kategorií výdělečně činných osob), nýbrž „pouze“ k mimořádné valorizaci důchodů v nižší než předem předpokládané výši. Dále je třeba vidět celkovou tendenci vývoje výše důchodů, která je jednoznačně vzestupná, a jak se podává ze shora uvedeného, v průběhu roku 2022 došlo ke dvěma mimořádným valorizacím důchodů (červen a září), které spolu s řádnými valorizacemi a s dopady zavedení tzv. „výchovného“ znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř o 100 mld. Kč, což vedlo i k nárůstu náhradového poměru (podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy) ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 % v roce 2022. Rovněž s ohledem na tento celkový kontext proto nelze dovodit, že by napadené opatření bylo způsobilé zasáhnout podstatu základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny.
180. Neexistuje základní právo na trvalý růst důchodů v důsledku růstu cen (inflace). Podstatou základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod, nikoliv jeho automatické zvyšování. To je výsledkem konkrétní politiky a předmětem úpravy zákonodárcem. Jak v minulosti uvedl Ústavní soud, „princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 85).
181. Z pohledu Ústavního soudu je podstatné, aby v důsledku uskutečňování této politiky nedošlo k podkročení esenciální podstaty tohoto základního práva, což však v nyní posuzované věci nelze bez dalšího dovodit (nižší míra valorizace totiž nepostihla pouze příjemce důchodu v sociálně nepříznivé situaci, nýbrž i takové příjemce, kteří patří do nejvyšších příjmových skupin). Je proto zřejmé, že nižší míra valorizace důchodů se u jejich příjemců projevila velmi rozdílným způsobem a různou intenzitou.
182. Současně se však podává z důvodové zprávy k návrhu zákona, že legislativní opatření bylo zvoleno tak (kombinace procentního a nominálního zvýšení důchodů), že ve svém důsledku bylo dokonce výhodnější pro příjemce nejnižších důchodů (původní důchod 8 000 Kč by byl navýšen o částku 456 Kč, zatímco podle napadeného zákona o 492 Kč). Je proto zřejmé, že vláda zvažovala sociální dopad nové zákonné úpravy a snažila se „nerozevírat nůžky“ mezi nejnižšími a nejvyššími důchody, a naopak tento rozdíl snižovat, což Ústavní soud považuje za zcela legitimní postup. Nešlo o „tupý“ plošný škrt, nýbrž o promyšlené opatření adresně reagující na příjemce důchodů v různých hladinách přiznaných dávek. Ministr práce a sociálních věcí při ústním jednání dne 10. 1. 2024 navíc zdůraznil, že pro minimalizaci negativních dopadů do sociální situace příjemců důchodů v konkrétních případech je určen adresný systém státní sociální péče, zejména příspěvek na bydlení, což považuje Ústavní soud rovněž za relevantní argument.
183. Ústavní soud proto uzavírá, že pro přijetí zákona č. 71/2023 Sb. byl dán silný veřejný zájem a zákonodárce svým postupem s ohledem na celkový kontext věci zásadně neporušil princip ochrany důvěry jednotlivce v právní řád. Jakkoliv proto Ústavní soud připouští, že skutečně došlo k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů, šlo o zásah, který byl s ohledem na shora popsané okolnosti proporcionální, a tedy i ústavně souladný. Současně nelze ani dovodit, že by napadený zákon zasáhl do podstaty základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny.