1.
K námitce retroaktivity
148. Zásadním momentem pro posouzení této věci je, zda z časového hlediska nedošlo k nepřípustnému zpětnému působení práva, konkrétně zda zákon č. 71/2023 Sb. má retroaktivní povahu a zda jsou jeho případné zpětné účinky slučitelné s požadavky ústavnosti. Navrhovatelka tvrdí, že uvedený zákon retroaktivní účinky vykazuje, což zdůvodňuje tím, že příjemcům důchodů vznikl nárok na valorizaci důchodů ke dni 31. 1. 2023, kdy došlo k naplnění podmínek pro mimořádné zvýšení důchodů, stanovených v § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb. (ve znění účinném do 19. 3. 2023), tedy ještě předtím, než vláda vůbec předložila Poslanecké sněmovně návrh zákona později publikovaného pod č. 71/2023 Sb. Vláda oponuje, že pojištěncům mohlo právo na mimořádné zvýšení důchodů vzniknout až vydáním prováděcího předpisu, neboť podle zákona (až) tento předpis zvýšení důchodů „stanoví“ (§ 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb.).
149. Ústavní soud připomíná, že za zpětně působící (pravou retroaktivitu) by bylo možné novou právní úpravu považovat pouze tehdy, kdyby měnila samotný vznik určitého právního vztahu nebo následky určitých právních skutečností, které nastaly přede dnem účinnosti nové úpravy. Nelze však vyloučit novou úpravu právních následků určitého právního vztahu dříve vzniklého působící ex nunc (např. změnu výše pravidelně se opakujících plnění, majících původ ve starší právní skutečnosti, do budoucna). Proto také v minulosti Ústavní soud dovodil [nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.)], že „aby se jednalo o retroaktivitu, musel by zákon odejmout (resp. zrušit) nárok na výsluhový příspěvek zpětně, ke dni jeho přiznání, přičemž by již vyplacené částky musely být vráceny“. Typickým příkladem nepravé retroaktivity (v onom případě s ohledem na jeho specifika protiústavní nepravé retroaktivity) bylo faktické snížení finanční náhrady (zastřeným zdaněním) církvím a náboženským společnostem pro jednotlivá plnění do budoucna [nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), bod 96].
150. Ústavní soud dále pro upřesnění uvádí, že pod pojmem „valorizace“ rozumí jednak zákonem stanovený proces zvyšování důchodů, jednak samotné jejich zvýšení o zákonem předpokládanou částku; pojem zvýšení důchodů pro účely tohoto rozhodnutí (podle kontextu) zahrnuje nejen zvýšení důchodu podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ale i zvýšení příplatku k důchodu podle § 8 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a § 2 odst. 8 věty čtvrté zákona č. 357/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
151. Podle § 67 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se procentní výměry vyplácených důchodů zvyšují mimo pravidelný termín, pokud v období pro zjišťování dosáhl růst cen aspoň 5 %, přičemž vyplácené důchody se zvyšují od splátky důchodu splatné v pátém kalendářním měsíci následujícím po kalendářním měsíci, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %. Klíčové pro nyní posuzovanou věc z hlediska námitky retroaktivity je proto stanovení okamžiku (měsíce), ve kterém vznikl nárok na mimořádnou valorizaci, přesněji řečeno nárok na výplatu důchodu ve výši včetně této mimořádné valorizace.
152. Navrhovatelka tvrdí, že právní nárok na mimořádnou valorizaci důchodů vznikl již ke konci ledna 2023, a to přímo ze zákona, a následné (zákonem předvídané) vydání prováděcího nařízení vlády pouze deklarovalo parametry valorizace stanovené přímo zákonem. S tímto výkladem se však Ústavní soud neztotožňuje.
153. Za problematické považuje Ústavní soud především tvrzení navrhovatelky, která vznik právního nároku dovozuje již ze samotné právní skutečnosti, která nastává okamžikem splnění podmínek stanovených zákonem [§ 67 odst. 4 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb.]. Konstrukce zákonné úpravy je přitom jiná: samotná okolnost zjištění růstu cen nad 5 % ještě sama o sobě nezakládá právní nárok na odpovídající mimořádnou valorizaci důchodů, nýbrž teprve iniciuje valorizační proces, který je završen vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona. Jeho výsledkem je následná výplata důchodů pojištěncům v odpovídající, tj. valorizované výši, posunutá v čase od momentu zjištění, že budou pro provedení mimořádné valorizace dány důvody. Jinak řečeno, právní nárok (který v sobě zahrnuje i právo na soudní ochranu, tedy na přiznání zvýšené výměry důchodů) vzniká až tímto následujícím pátým kalendářním měsícem, kdy bude (mimořádně valorizovaný) důchod splatný, a to na základě určení konkrétní nominální částky, o kterou budou jednotlivé důchody zvýšeny, stanovené prováděcím předpisem (§ 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb.).
154. Z právě uvedeného samozřejmě nevyplývá, že by samotné určení měsíce, od kterého se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, bylo bez právního významu. Tento význam spočívá především v tom, že 1. z takto zjištěného růstu cen se odvozuje konkrétní zvýšení procentní výměry důchodů a 2. začíná běžet lhůta pro vydání prováděcího právního předpisu (tzn. 50 dnů od posledního dne kalendářního měsíce, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %; srov. § 67 odst. 16 citovaného zákona). V poslední řadě pak stanoví, od kterého kalendářního měsíce bude důchod v důsledku provedené mimořádné valorizace zvýšen.
155. Z uvedeného nicméně současně plyne, že určení měsíce, od něhož se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, ještě nepředstavuje vznik právního nároku na jeho výplatu; ten totiž vzniká teprve splatností konkrétní dávky. Jestliže zákonodárce ještě před vznikem tohoto právního nároku nyní napadeným zákonem snížil výši této jinak obecně předpokládané mimořádné valorizace, nejednal nepřípustně retroaktivně (nešlo o pravou retroaktivitu).
156. V této souvislosti vyvstává otázka, jaký význam má povinnost vlády vydat prováděcí právní předpis podle § 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. (ve znění účinném do 30. 9. 2023).
157. Kompetenci vlády vydávat nařízení upravuje čl. 78 Ústavy, podle něhož tak může činit k provedení zákona a v jeho mezích. Nařízení vlády tedy nesmí překročit meze určené prováděným zákonem. Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře dovodil, že meze zákona jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95, ze dne 29. 4. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 43/97 (N 48/10 SbNU 319; 119/1998 Sb.), ze dne 11. 2. 2004 Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14]. Parlament není ve stanovení těchto mezí nijak omezen, ledaže by ústavní zákon předepsal pro určité právní předpisy formu zákona.
158. Nařízení vlády nemůže být praeter legem, nýbrž se musí pohybovat secundum et intra legem. Ze zákona má být patrný obsah, účel a rozsah prováděcí regulace, nařízení má upravovat případy stejného druhu a držet se neurčitého okruhu adresátů. Hranice zmocnění bude spočívat na uvážení zákonodárce.
159. Z uvedeného teoretického rámce je tedy zřejmé, že se v praxi lze setkat se třemi základními typy nařízení vlády. Jednak jde o takové nařízení vlády, které je vydáváno přímo na základě Ústavy a nemá výslovné zmocnění v zákoně (historicky např. nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým byla vyhlášena závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace). Za druhé jde o takové nařízení vlády, které má sice zmocnění v konkrétním zákoně, ale jde o zmocnění ponechávající velké uvážení na samotné vládě, jak s tímto zmocněním naloží a jaké konkrétní - po stránce obsahu - nařízení vydá [např. § 31 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), a k němu prováděcí nařízení vlády č. 401/2015 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech]. A konečně za třetí jde o takové nařízení vlády, jehož konkrétní obsah je již nutně determinován samotným zákonem, a fakticky tedy jde o pokyn zákonodárce vůči vládě, že určité nařízení vlády musí být vydáno a současně s jakým konkrétním obsahem, pročež vláda nemá pravomoc vymezit jeho konkrétní obsah.
160. To je právě případ § 67 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon totiž jasně vytyčil vládě meze, kterými se musí řídit - tedy povinnost vydat v časově vymezeném prostoru nařízení vlády s konkrétně stanoveným obsahem vyplývajícím přímo ze zákonných podmínek. Tento postup a právní úpravu považuje Ústavní soud za jednoznačné a neumožňující vládě jiný přístup. Jinak řečeno, není na vůli vlády, zda prováděcí předpis vydá či nikoliv, její povinností je, nastanou-li zákonem stanovené podmínky pro mimořádné zvýšení důchodů, konat a vydáním prováděcího předpisu valorizaci „dovršit“. Obsahem prováděcího předpisu je stanovení konkrétních parametrů zvýšení důchodů předvídaných přímo zákonem. Za této situace Ústavní soud zastává názor, že kdyby vláda této své povinnosti (vydat prováděcí předpis) z jakéhokoliv důvodu ve stanovené lhůtě nedostála, nemohlo by to mít žádný vliv na (později vzniklou) povinnost státu vyplatit důchod jeho příjemci v zákonem přepokládané výši, resp. pojištěnec by mohl svůj nárok na důchod v takové výši uplatnit úspěšně u soudu.
161. Pokud by tedy vláda zůstala nečinná a (trvající) příkaz zákonodárce nerespektovala, dopustila by se protizákonného opomenutí a dotčené subjekty by se proti tomuto opomenutí mohly domáhat i soudní ochrany, včetně následného přezkumu v řízení před Ústavním soudem. Na tomto závěru nic nemění ani okolnost, že (jak také vyplynulo z ústního jednání dne 10. 1. 2024) průměrně informovaný občan zřejmě není schopen si sám spočítat svůj vlastní důchod a jeho valorizace. Jinými slovy vyjádřeno, okolnost, že určení správné výše důchodu není (z pochopitelných důchodů) triviální, v žádném případě nemůže být k tíži pojištěnců, kteří mají zcela legitimní právo na správné vyměření svých důchodů.
162. O pravou retroaktivitu by šlo teprve tehdy, vyplatil-li by stát (nebo aspoň vyměřil) vyšší důchody a pak je od příjemců důchodů vybral zpět nebo by je sice nevyplatil, ale byl by s výplatou důchodů v prodlení či měl alespoň nedospělou pohledávku (důchody se vyplácí dopředu v běžném měsíci). Takto by zasáhl do uzavřeného děje a dopustil by se pravé retroaktivity. Naproti tomu v posuzovaném případě vždy šlo o výši důchodů budoucích. Nešlo tedy o pravou retroaktivitu, nýbrž jen o retroaktivitu nepravou. I ta ovšem, jak už bylo uvedeno, může být nepřípustným zásahem do legitimního očekávání.
163. Lze proto uzavřít, že v nyní posuzované věci k nepřípustné pravé retroaktivitě v důsledku přijetí zákona č. 71/2023 Sb. nedošlo. Zákon nabyl účinnosti ještě předtím, než vznikl právní nárok na vyplacení důchodu v měsíci po mimořádné valorizaci, přičemž tento právní nárok by vznikl až v pátém kalendářním měsíci (§ 67 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů), tzn. v červnu 2023.