XII.
K návrhu Mgr. J. T. i JUDr. V. R. na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí:
1. Text napadeného ustanovení zní:
"Rozhodnutí, opatření a jiné úkony podle tohoto zákona nepodléhají soudnímu přezkumu, s výjimkou rozhodnutí o pokutách."
2. Stěžovatelé se domnívají, že citované ustanovení je v rozporu s čl. 26 a s čl. 36 odst. 2 Listiny, s čl. 4 Ústavy a s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Odstavec 2 stejného článku stanoví, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností (odstavce 3 a 4 na případ stěžovatelů zjevně nedopadají). Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Do stejné oblasti směřuje i čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručující právo každého, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným tribunálem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.
3. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že čl. 36 odst. 2 Listiny (a obdobně rovněž čl. 6 odst. 1 Úmluvy) představuje obecnou garanci práva na spravedlivý proces, a tedy i soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, leč zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil. Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny. Rovněž čl. 4 Ústavy se vztahuje k základním právům a svobodám, a to v tom smyslu, že garantuje jejich ochranu soudní mocí.
Ústavní soud proto shledal, že podstata souzené věci spočívá v tom, zda rozhodnutí o vydání či nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi je rozhodnutím týkajícím se základních práv a svobod podle Listiny, či nikoliv. Ústavně konformní je totiž pouze taková zákonná úprava, jež vyloučí soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy, která svojí povahou do oblasti základních práv a svobod podle Listiny nespadají. Jestliže by zákon vyloučil soudní přezkum i u těch rozhodnutí, která do ústavně zaručených základních práv nebo svobod zasahují, zřetelně by již hranice ústavnosti překročil.
4. Navrhovatelé tvrdí, že v důsledku napadených rozhodnutí ztratili možnost dále vykonávat svá dřívější povolání a že rozhodování o vydání či nevydání bezpečnostního osvědčení je současně rozhodováním o přístupu k výkonu určitého povolání, které by nemělo být vyloučeno ze soudního přezkumu. Z obsahu obou návrhů je tedy zřejmé, že za základní právo, které by podle čl. 36 odst. 2 Listiny nemělo být vyloučeno ze soudního přezkumu, považují stěžovatelé čl. 26 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
Skutečnost, že nevydání bezpečnostního osvědčení může vést až ke ztrátě určitého povolání, vyplývá z ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., z něhož je zřejmé, že předpokladem pro výkon povolání, kde je nezbytné seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, je vydání osvědčení nebo bezpečnostního oprávnění. Jestliže příslušné osobě osvědčení nebo bezpečnostní oprávnění vydáno není, je z povahy věci zjevné, že již nadále nemůže své původní povolání vykonávat a že může dojít např. k přeřazení této osoby na jiné místo (pokud to je možné), k odvolání z funkce nebo např. i k jejímu propuštění ze služebního poměru či k ukončení pracovního vztahu. Je proto nasnadě, že rozhodnutí o nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi představuje citelný zásah do příslušného pracovního (popř. služebního) poměru, a tedy - ve svých důsledcích - i do základního práva na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právě takovou podmínkou a zároveň i omezením ve výkonu určitých povolání je nutnost bezpečnostní prověrky, takže je proto zřejmé, že i tato - značně specifická - oblast pod garance práva na spravedlivý proces spadá (srov. čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny).
5. Podle přesvědčení Ústavního soudu (a v souladu s výše uvedenými obecnějšími východisky) sice představuje ochrana utajovaných skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, natolik specifickou oblast, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců. Na druhé straně však ani specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní ochranu práv prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručují každému základní právo na spravedlivý proces a jestliže ze soudního přezkumu nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, musí zákonodárce i v tomto případě garantovat přezkum správních rozhodnutí nezávislým soudním orgánem, byť nelze vyloučit nikoli běžný typ řízení, který bude jednotlivé případy dostatečně diferencovat. Ústavní soud se domnívá, že tyto případy je zřejmě třeba řešit zvláštní procesní úpravou, jelikož specifikům dané věci zjevně nekoresponduje obecná procesní úprava provedená ve stávajícím občanském soudním řádu, popřípadě ve správním řádu.
6. Nynější právní úprava totiž ve svých důsledcích znamená, že v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí může citelně zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby. Úřad provádějící bezpečnostní prověrku, jehož úkolem je ověření podmínek pro vydání osvědčení - a který tedy v tomto směru realizuje určitou "službu" státu a jednoznačně reprezentuje jeho zájmy - totiž zároveň rozhoduje o vydání správního rozhodnutí i o opravném prostředku proti němu. Za situace, kdy neexistuje přezkum nezávislým a nestranným orgánem, je prověřovaná osoba prakticky podrobena vůli jediné instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či nestrannou (srov. též např. ustanovení § 7 odst. 2 a 3 zákona č. 148/1998 Sb.). Je proto zřejmé, že napadená zákonná úprava (tj. § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.) v zásadě odporuje samotnému smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (a ostatně i čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 4 Ústavy), jenž spočívá v tom, že rozhodování o zásadních otázkách týkajících se individuální sféry jedince, prováděné správním orgánem, musí být podrobeno přezkumu nezávislým a nestranným orgánem, kterým je zpravidla soud. Ústavní soud se proto nemůže - v obecné poloze - ztotožnit s právním názorem BIS obsaženým v jejím vyjádření k návrhu, podle něhož by případný soudní přezkum v této oblasti byl v rozporu s principem dělby moci. Podle mínění Ústavního soudu je totiž zapotřebí pečlivě odlišovat mezi rozhodováním o tom, kdo bude osvědčen a určen ke styku s utajovanými informacemi, což skutečně přísluší moci exekutivní, a mezi případnou soudní kontrolou tohoto procesu, což - z ústavněprávního hlediska - může vykonávat toliko nezávislá moc soudní. Ústavní soud respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání). Nicméně i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy) byť - podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu i značně zvláštní a diferencovanou.
Ústavní soud při posouzení ústavnosti vyloučení soudního přezkumu podle napadeného ustanovení nemohl přehlédnout ani celkový kontext zákona č. 148/1998 Sb. To znamená, že vyloučení soudního přezkumu je nutno z ústavněprávního hlediska vnímat ještě citlivěji za existující právní situace, kdy rozhodování o vydání osvědčení je upraveno specifickým nestandardním procesním způsobem, než kdyby dotčená fyzická osoba měla i jiné možnosti ochrany svých práv.
7. Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že vyloučení soudního přezkumu všech rozhodnutí podle zákona č. 148/1998 Sb. odporuje čl. 36 odst. 2 Listiny, čl. 4 Ústavy a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.