VIII.
Při úvahách, zda napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. jsou ústavně konformní, vycházel Ústavní soud především z následujících myšlenek obecnější povahy.
A. Účelem zákona č. 148/1998 Sb. je vymezení skutečností, které je nutno v zájmu České republiky utajovat, způsob jejich ochrany, působnost a pravomoc orgánů státu při výkonu státní správy v oblasti ochrany utajovaných skutečností, povinností orgánů státu, práva a povinnosti fyzických a právnických osob a odpovědnost za porušení zákonem stanovených povinností (§ 1). To znamená, že i při posuzování jednotlivých ustanovení a právních institutů v tomto zákoně obsažených je nutno respektovat jejich účel a význam z hlediska účelu a smyslu tohoto zákona jako celku, nikoliv jen izolovaně.
B. V některých svých dřívějších rozhodnutích Ústavní soud opakovaně judikoval, že jednotlivá základní práva je - v obecné rovině - zapotřebí hodnotit podle principu vyváženosti, jelikož v konkrétním případě by absolutizací jednoho základního práva mohlo zároveň dojít k současnému porušení základního práva jiného (typicky např. vztah mezi právem na ochranu osobnosti a právem na svobodu projevu). Princip vzájemné vyváženosti některých základních práv a svobod je odrazem nutné vyváženosti jednotlivých individuálních a kolektivních zájmů, mezi kterými existuje (či může existovat) potencionální či otevřené napětí a jehož projevem může být akcentování ochrany jednoho či druhého základního práva. V daném případě Ústavní soud rovněž shledal, že existuje vztah jisté tense mezi zájmem jednotlivce na straně jedné (např. mezi jeho právem na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a právem na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o jeho osobě podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny) a zájmem státu na straně druhé. Tento zájem České republiky je definován v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. jako "zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochrana důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob".
C. Ústavní soud zastává názor, že při střetu uvedených dvou hodnot nelze přirozeně abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu, které je třeba respektovat. Je totiž zřejmé, že výše definovaný státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení privátní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, str. 407), lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností.
D. Z uvedené myšlenky, že je třeba respektovat bezpečnostní zájmy státu, nelze ovšem dovozovat, že se stát vůči svým občanům může chovat svévolně a že může přistupovat k omezování základních práv nad nezbytně nutnou míru. I zde totiž platí obecné principy zakotvené v Listině, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3), že při porušování ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4). To znamená, že při omezení základních práv a svobod musí stát respektovat jak formální podmínky omezení (tzn. "zákonem"), tak také podmínky materiální (tzn. podstatu a smysl základních práv).
E. Koncepce zákona č. 148/1998 Sb. je založena na principu, že s utajovanými skutečnostmi se může seznamovat pouze fyzická osoba, která je nezbytně nutně potřebuje k výkonu své činnosti a bylo jí vydáno osvědčení nebo bezpečnostní oprávnění (pokud tento zákon nestanoví jinak) a je určenou osobu. Splnění těchto podmínek je předpokladem pro výkon povolání, kde je nezbytné seznamovat se s utajovanými skutečnostmi (§ 17). To znamená, že přístup k utajovaným skutečnostem stát umožňuje pouze velmi omezenému okruhu osob, a to vždy podle funkčního kritéria, to znamená pouze tehdy, jestliže to příslušná osoba potřebuje k výkonu své činnosti. S ohledem na důležitost utajovaných skutečností je proto přirozené, že zákon na tyto osoby klade určité požadavky, které musí splňovat. Jinak řečeno, omezením přístupu k utajovaným skutečnostem pouze na osoby, které splňují zákonem stanovené podmínky, se stát snaží (a musí snažit) o ochranu svých výše definovaných zájmů. Tento cíl pokládá Ústavní soud za plně legitimní.
F. Lze tedy zajisté dovozovat, že samotné stanovení přiměřených zákonných požadavků na osoby, které mají k utajovaným skutečnostem přístup, nelze považovat za protiústavní. Jak totiž např. judikoval - v poněkud jiné souvislosti - i Evropský soud pro lidská práva (dále jen "Soud"), zaměstnanci státu jsou držiteli části suverenity státu, který má "legitimní zájem vyžadovat od těchto zaměstnanců zvláštní pouto důvěry a loajality". Proto také podle názoru Soudu jsou z pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyloučeny spory zaměstnanců státu, "jejichž zaměstnání je charakteristické specifickými činnostmi veřejné správy v míře, v jaké tato správa jedná jako držitelka veřejné moci pověřené ochranou obecných zájmů státu nebo jiných veřejných společenství. Zjevný příklad takových činností představují ozbrojené síly a policie" (srov. Pellegrin proti Francii, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 7 a násl.).
G. Soud však rovněž opakovaně judikoval, že vnitrostátní právo musí poskytovat určitou ochranu proti svévolným zásahům státních orgánů, přičemž nebezpečí svévolnosti vyvstává obzvlášť jasně tam, kde je nějaká pravomoc výkonné moci vykonávána tajně. "Zákon by směřoval proti výsadnímu postavení práva, kdyby posuzovací pravomoc poskytnutá výkonné moci neznala mezí. Proto musí zákon definovat rozsah a podmínky výkonu takové pravomoci dostatečně jasně, s ohledem na sledovaný legitimní cíl, aby jednotlivci poskytl adekvátní ochranu proti svévoli" (viz rozsudek Malone proti Spojenému království, citováno podle rozsudku Rotaru proti Rumunsku, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 5/2000, str. 211; Amann proti Švýcarsku, tamtéž, č. 3/2000, str. 128).
H. Při výkladu čl. 26 Listiny, jehož porušení se navrhovatelé především dovolávají, je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat "pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí". Zákonodárce má proto relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož "Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.". Jinak řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41 odst. 1 nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil podstatu a smysl čl. 26 Listiny zaručujícího v odstavci 1 každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
Zmíněnými obecnějšími úvahami byl Ústavní soud veden také při hodnocení ústavnosti napadených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb.