IX.
K návrhu Mgr. J. T. na zrušení části ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. ve slově "zejména" Ústavní soud uvádí následující:
1. Text ustanovení § 23 odst. 2, ve znění platném v době vydání napadených rozhodnutí, zní:
"Za bezpečnostní riziko se považuje zejména
a) činnost proti zájmům České republiky a proti zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala,
b) činnost směřující k potlačování lidských práv nebo svobod, případně podpora takové činnosti,
c) styk s osobou, která po 1. lednu 1990 vyvíjela nebo vyvíjí činnost proti zájmům České republiky, případně se pohybuje v prostředí osob, které takovou činnost vyvíjejí,
d) chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti,
e) skutečnost, která může vést k vydíratelnosti,
f) pravomocné odsouzení neuvedené ve výpisu z evidence Rejstříku trestů,
g) probíhající trestní stíhání, nebo
h) užívání jiné identity."
Text ustanovení § 23 odst. 2, ve znění zákona č. 363/2000 Sb., zní:
"Za bezpečnostní riziko se považuje zejména
a) činnost proti zájmům České republiky a proti zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala,
b) činnost směřující k potlačování lidských práv nebo svobod, případně podpora takové činnosti,
c) styk s osobou, která po 1. lednu 1990 vyvíjela nebo vyvíjí činnost proti zájmům České republiky, případně se pohybuje v prostředí osob, které takovou činnost vyvíjejí,
d) chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti,
e) skutečnost, která může vést k vydíratelnosti, nebo
f) užívání jiné identity."
2. Z uvedeného je zřejmé, že citovaná novela zákona o ochraně utajovaných skutečností napadené slovo "zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. nijak nezměnila a že k zásadní změně nedošlo ani z hlediska obsahu tohoto ustanovení, ani z hlediska jeho kontextu. Podstatou citovaného ustanovení je totiž výčet jednotlivých bezpečnostních rizik. Význam slova "zejména" v návětí tohoto ustanovení zjevně znamená, že výčet jednotlivých bezpečnostních rizik není taxativní, nýbrž demonstrativní. Stěžovatel Mgr. J. T. proto namítá, že s ohledem na toto slovo zákon výslovně předpokládá existenci dalších podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny.
3. Ústavní soud konstatuje, že jedním ze základních principů, který musí zákonodárství v demokratickém právním státu podle čl. 1 Ústavy splňovat, je princip předvídatelnosti zákona. Jinak řečeno, pouze zákon, jehož důsledky jsou jasně předvídatelné, splňuje podmínky kladené na fungování materiálně chápaného demokratického právního státu. V souzeném případě však tomu tak není.
Ústavní soud si je vědom toho, že s ohledem na danou situaci měl zákonodárce nelehký úkol zobecnit možné formy činností, které jsou bezpečnostně rizikové tak, aby na jedné straně nebyly příliš kazuistické, leč aby na druhé straně nebyly příliš obecné a neurčité (srov. citované vyjádření Poslanecké sněmovny a do určité míry i vyjádření BIS). Zákonné vymezení bezpečnostních rizik proto nesporně musí být natolik obecné, aby umožňovalo náležité uvážení příslušného státního orgánu a především případné podřazení konkrétního případu pod určité bezpečnostní riziko. Oproti tomu však nelze opomenout ani skutečnost, že smyslem bezpečnostní prověrky je právě zjišťování, zda se u prověřované osoby některé z bezpečnostních rizik skutečně nevyskytuje. Je proto zřejmé, že vymezení bezpečnostních rizik bezprostředně souvisí i se zaměřením bezpečnostní prověrky a především s jejím rozsahem, přičemž její samotné provedení představuje zásah do osobnostních práv podle čl. 10 Listiny. Není proto možné akceptovat takovou zákonnou úpravu, která umožňuje prověrku existence jakéhokoliv, i domnělého, a nikoliv reálného bezpečnostního rizika, které není v zákoně uvedeno.
Ústavní soud respektuje skutečnost, že vymezení bezpečnostních rizik musí být značně obecné, neboť je zřejmé, že význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může měnit a že je dokonce myslitelné, že některá bezpečnostní rizika se objeví zcela nově a naopak některá svým významem ustoupí do pozadí. Zákonodárce tuto určitou dynamiku zmíněných procesů musí brát v úvahu a obecnost vymezení bezpečnostních rizik je proto plně namístě a v souladu se zmíněným zájmem státu. Zároveň však tento zájem státu nemůže sahat tak daleko, že by legitimizoval vytvoření prostoru pro bezpečnostní rizika, jež by konstituovala nikoliv zákonodárná moc, nýbrž toliko příslušné státní orgány spadající svojí povahou do moci exekutivní. Jinak řečeno, ústavně přípustné je pouze zákonné obecné vymezení bezpečnostních rizik, v jehož širším rámci bude ponechán dostatečný prostor pro uvážení příslušných orgánů, nikoliv však zákonné poskytnutí prostoru pro vytváření bezpečnostních rizik zcela nových, které zákonodárce nesankcionoval. Nepředvídatelností důsledků citovaného zákona ve sledovaném smyslu se otevírají možnosti pro potencionální svévoli příslušných orgánů, což je v demokratickém právním státu nepřípustné.
Jestliže tedy NBÚ ve svém vyjádření k návrhu tvrdí, že posuzování míry bezpečnostních rizik musí odpovídat různorodosti rizik u jednotlivých osob v závislosti na jejich funkci, či jestliže BIS ve svém vyjádření uvádí, že případný taxativní výčet bezpečnostních rizik "by nutně musel být téměř bez konce" (neboť praxe by prý neustále objevovala další bezpečnostní rizika), lze podle názoru Ústavního soudu dovozovat, že náležitou individualizaci hodnocení bezpečnostních rizik může přijatelně zajistit již jejich obecné zákonné vymezení, nikoliv však pouze jejich demonstrativní výčet, který odporuje principu předvídatelnosti a určitosti zákona.
Ústavní soud proto usuzuje, že část ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. ve slovu "zejména" je v rozporu s ustanovením čl. 1 Ústavy.
4. Ústavní soud však především poukazuje na to, že napadené ustanovení je ve slovu "zejména" - z obdobných důvodů, jak je uvedeno výše - v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Podle tohoto ustanovení totiž zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Smysl tohoto ustanovení tedy spočívá zejména v tom, že umožňuje zákonodárci výkon určitých povolání nebo činností omezit, popř. podmínit, a to formou zákona. Přitom je však zřejmé, že zákonné podmínění či omezení výkonu určitých povolání nebo činností musí být stanoveno jednoznačně a předvídatelně a že nemůže poskytovat prostor pro případnou svévoli ze strany státního orgánu, který by mohl stanovit další, zákonem výslovně neuvedené podmínky či omezení. Nutnost vymezení transparentních a předvídatelných podmínek pro výkon určitých povolání již v zákoně je dána především tím, že citovaný článek Listiny jednoznačně zmocňuje toliko zákonodárce - nikoliv jiné státní orgány - ke stanovení bližších podmínek a omezení určitých povolání nebo činností. V daném případě však zákonodárce demonstrativním výčtem bezpečnostních rizik otevřel prostor pro stanovení omezení dalších, a delegoval tak de facto právo určení dalších podmínek moci exekutivní, což je zjevně v rozporu s podstatou citovaného článku. Ústavní soud proto shledal, že napadeným ustanovením stanovený demonstrativní výčet bezpečnostních rizik - a to za situace, kdy existence bezpečnostního rizika ve svých důsledcích může znamenat nemožnost výkonu určitého povolání nebo funkce - vytvořil prostor pro (možné) svévolné, a nikoliv předem jasně stanovené omezení výkonu určitých povolání a činností, což odporuje podstatě a smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.
Pro úplnost Ústavní soud upozorňuje i na čl. 1 odst. 2 Evropské sociální charty, podle něhož se smluvní strany zavazují účinně chránit právo pracovníka vydělávat si na své živobytí ve svobodně zvoleném zaměstnání, na čl. 15 odst. 1 Charty základních práv Evropské unie ("Každý má právo zaměstnat se a vykonávat povolání, které si svobodně vybral nebo přijal.") a na její čl. 52 odst. 1 ("Každé omezení využívání práv a svobod deklarovaných v této Chartě musí vycházet jen ze zákona, který respektuje jádro těchto svobod a práv. Při respektování zásady proporcionality mohou být zmíněná omezení provedena jen tehdy, jsou-li nezbytná a odpovídají-li opravdu obecnému zájmu Unie nebo vyplývají-li z nutnosti ochrany práv a svobod jiných osob."). Z citovaných ustanovení je zřejmé, že garance svobodné volby zaměstnání je nejen součástí vnitrostátního katalogu lidských práv, nýbrž že je silně reflektována i na úrovni mezinárodního práva.