b) Proporcionalita napadené právní úpravy
40. V poslední fázi přezkumu souladu napadené právní úpravy s čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 odst. 2 Úmluvy tak Ústavnímu soudu zbývá přezkoumat, zda napadená úprava splňuje v obou dvou ustanoveních zmíněnou podmínku nezbytnosti v demokratické společnosti. Ústavní soud připomíná, že tento pojem předpokládá naléhavou společenskou potřebu existence dané úpravy a zejména vztah přiměřenosti vůči sledovanému legitimnímu cíli. Jinými slovy, Ústavní soud se musí zaměřit na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy. K tomu lze tradičně použít test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti). Zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo ochrana veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti. V jeho rámci se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit ten prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na přijetí těchto opatření.
41. Ústavní soud již výše vymezil, jaké legitimní cíle napadená právní úprava sleduje. Nelze přitom pochybovat, že by je nemohla dosáhnout. Umožnění kontroly spalovacího stacionárního zdroje v obydlí jeho provozovatele a případné zjištění o porušení zákona o ochraně ovzduší z jeho strany směřuje k nápravě, která současně zajistí zvýšenou ochranu zdraví a příznivého životního prostředí osob, rušených či zasažených emisemi z takového zdroje. Předmětná právní úprava proto splňuje podmínku své vhodnosti.
42. Ve druhém kroku testu proporcionality se zkoumá, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo vůči domovní svobodě provozovatelů spalovacích zdrojů šetrnější. Takové šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže či alespoň srovnatelné míře. Pokud by je naplňovalo jen částečně, pak ho nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná.
43. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že jiná opatření, nezahrnující vstup do domova provozovatele stacionárního zdroje (např. měření tmavosti kouře anebo případné využití dronů), neumožňují spolehlivé a nezpochybnitelné prokázání porušování povinností provozovatelem zdroje. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona č. 369/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, dodává, že ostatní možné nástroje ke snížení celkového množství emisí ze spalovacích zdrojů používaných k vytápění domácností jsou již využívány. Jsou jimi administrativní nástroje zákona o ochraně ovzduší spočívající v regulaci trhu se spalovacími zdroji a v zákazu určitých paliv a zdrojů. Administrativní nástroje jsou kombinovány s ekonomickým nástrojem pozitivní stimulace v podobě dotací na podporu výměny zastaralých spalovacích stacionárních zdrojů na tuhá paliva, kterých bylo v roce 2015 až 80 % z celkového počtu 660 000 (viz Jančářová, I., Vodička, J., citováno výše, s. 44). Operační program Životní prostředí přináší další systémová opatření, která kromě dotací na zmíněnou výměnu kotlů zahrnují i postupný zákaz prodejů kotlů 3. emisní třídy (k 1. 1. 2018), 4. a 5. emisní třídy (k 1. 1. 2020) a k 1. 9. 2022 i zákaz používání kotlů 1. i 2. emisní třídy (viz Horák, J., Hopan, F., Krpec, K. a Kubesa, P. Co musí splnit nový kotel na tuhá paliva po roce 2020? Porovnání emisních požadavků pro kotle do 300 MW [online], TZB-info, 29. 6. 2015. Dostupné na https://goo.gl/f7F8Jr; blíže viz také tiskovou zprávu Ministerstva životního prostředí s názvem "MŽP zveřejnilo základní podmínky pro nové 'kotlíkové dotace' a vyhlásilo výzvy pro kraje. Na výměnu starých kotlů je 9 miliard" na webových stránkách Operačního programu Životní prostředí, dostupnou na https://goo.gl/tjYmfK).
44. Navrhovatelé vzhledem ke konstrukci své argumentace nevznesli žádný argument týkající se nezbytnosti napadené úpravy. Ústavní soud musí brát zřetel na respekt k dělbě moci a při posuzování kroku nezbytnosti v rámci testu proporcionality musí vykazovat větší míru zdrženlivosti vůči legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatelů, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni. Z argumentace, kterou podává vláda, přitom plyne, že jiné doplňující nástroje byly již v minulosti využity a nadále se využívají. Nedosahují však potřebné účinnosti. Odborná literatura z přezkoumávané oblasti také naznačuje některá další možná řešení [ad hoc motivační osvobození od daně ze staveb a jednotek podle § 9 odst. 1 písm. r) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů; správné nastavení poplatků za odpad spojené s osvětou občanů; svěření pravomoci ke kontrole technikovi spalinových cest; blíže viz Jančářová, I., Vodička, J., citováno výše, s. 46 - 47]. Vláda však tvrdí, že jiná (svou podstatou doplňková) řešení nepostačují k dosažení sledovaných legitimních cílů na stejné úrovni, na jaké jich dosahuje napadená právní úprava. Spolehlivého a nezpochybnitelného prokázání porušování povinností provozovatelem zdroje podle ní nelze dosáhnout jiným způsobem. Ústavní soud nemá důvod s těmito argumenty vlády nesouhlasit.
45. Tento závěr stvrzuje i adekvátní odborná literatura, která již před přijetím napadené právní úpravy uváděla: "Bylo by možné argumentovat tím, že spalování nevhodných materiálů se projeví i na tmavosti kouře, kterou je možné zjistit (...) i bez vstupu do obydlí (...). Měření přípustné tmavosti kouře v praxi není vhodným způsobem kontroly povinností, ať již pro omezené použití (jen za ideálních podmínek a za světla), nebo pro dokazovací obtíže a subjektivitu projevující se v této metodě. (...) V současné době český právní řád neobsahuje účinný nástroj, jak zjistit porušování povinností provozovateli, současné metody nejsou dostatečně exaktní, průkazné ani vypovídající. Uzákonění kontrol by neznamenalo zjednodušení, nýbrž vůbec umožnění zjištění, zda dochází k porušování zákona, a tudíž i možnost proti němu zakročit, a to efektivně a rychle. Vstup do obydlí lze tedy shledat potřebným." (viz Šedina, P., citováno výše, s. 139). Komentář k zákonu o ochraně ovzduší (vydaný bezprostředně po nabytí účinnosti zákona) pak dodává: "Vstup do obydlí za účelem ochrany ovzduší by s ohledem na faktickou situaci při tepelném vytápění domácností mohl být považován za nezbytný jak z důvodu ochrany zdraví osob, tak z důvodu ochrany práv druhých. (...) Je třeba si uvědomit, že možnost vstupu do soukromých obydlí za účelem kontroly dodržování povinností zákona v oblasti ochrany ovzduší, bezprostředně související s ochranou zdraví osob, jež může být výrazně dotčena nevhodným chováním provozovatele stacionárního zdroje (například tím, že pálí nevhodné nebo dokonce zakázané palivo či jiné materiály), je v okolních moderních demokratických zemích zcela běžná." (viz Morávek, J., Tomášková, V., Bernard, M., Vícha, O. Zákon o ochraně ovzduší. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 224).
46. Právě na zahraniční úpravy ochrany ovzduší lze v této souvislosti odkázat. Z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, obsahující mimořádně rozsáhlou srovnávací pasáž, například plyne, že se v Německu dodržování emisních limitů lokálních topenišť sleduje, kromě pravidelných kontrol prováděných kominíky a samokontrol provozovatelů na základě úředního nařízení, také skrze kontroly prováděné úřady podle § 52 spolkového zákona o ochraně před imisemi (Bundes-Immissionsschutzgesetz; dále jen "BImSchG"). Předchozí souhlas vlastníka k provedení této kontroly není nutný. Dle § 52 odst. 2 BImSchG vlastníci a provozovatelé všech spalovacích zařízení, tj. i spalovacích zařízení na pevná paliva, stejně jako vlastníci a držitelé pozemků, na kterých se tato zařízení provozují, mají povinnost umožnit zaměstnancům příslušných úřadů a jiným pověřeným osobám přístup k těmto zařízením a strpět provedení jejich prohlídky. V případě naléhavé potřeby odvrácení nebezpečí ohrožujícího veřejnou bezpečnost nebo pořádek jsou tito vlastníci povinni umožnit také vstup do jiných obytných prostor (viz Jarass, H. Bundes-Immissionsschutzgesetzes: Kommentar. 11. vyd. C. H. Beck, 2015, s. 893.). Ustanovení § 1 odst. 3 zákona o kominickém řemesle (Gesetz über das Berufsrecht und die Versorgung im Schornsteinfegerhandwerk; SchfHwG) doplňuje, že vlastník pozemků a prostor, kde se provozuje spalovací zařízení, má při splnění zákonných podmínek povinnost povolit kominíkovi, jenž je nositelem příslušného oprávnění, vstup do obydlí. Ten má oprávnění provádět revize ve svém obvodu, jestliže se objeví skutečnosti odůvodňující domněnku, že bezprostředně z určitého zařízení vycházejí škodlivé emise.
47. V Rakousku je oprávnění vstupu do soukromých objektů na spolkové úrovni zakotveno v § 26 odst. 1 spolkového zákona o ochraně ovzduší (Immissionsschutzgesetz - Luft; IG-L) či v § 5 odst. 1 zákona o čistotě ovzduší (Bundesluftreinhaltegesetz; BLRG). Zemské úpravy také svěřují úřadům oprávnění vstupovat do soukromých objektů za účelem kontroly topného zařízení. Jako příklad lze uvést vídeňský zákon o topných a klimatických zařízeních (Wiener Heizungs- und Klimaanlagen gesetz 2015; WHKG), který v ustanovení § 20 vyjmenovává jednotlivé povinnosti provozovatele topného zařízení a k prokázání dodržování těchto povinností stanovuje provozovateli též povinnost zpřístupnit topné zařízení kontrolním orgánům. Podle § 34 uvedeného zákona hrozí za porušení povinností stanovených v ustanovení § 20 pokuta až do výše 21 000 eur. Veškeré kontroly topných zařízení v rakouských domácnostech jsou prováděny členy profesních cechů kominíků. Všechny kontrolní termíny jsou předem hlášeny a majitel nemovitosti musí kontrolnímu orgánu umožnit přístup k zařízení. Německé i rakouské právo tedy považují za nezbytné pro ochranu zdraví a práva na příznivé životní prostředí omezit nedotknutelnost domova provozovatelů lokálních topenišť. Ani jedna z uvedených právních úprav také nevyžaduje k provedení kontroly předchozí povolení soudu (k tomu viz blíže bod 51).
48. Ochrana ovzduší v Polsku je primárně řešena zákonem o ochraně životního prostředí z roku 2001 (Prawo ochrony środowiska) a zákonem o odpadech z roku 2012 (Ustawa o odpadach). V případě znemožňování kontroly ze strany provozovatele topeniště vydávají orgány samospráv obecním strážníkům nebo pracovníkům úřadů oprávnění ke kontrole, které podle čl. 379 zákona o ochraně životního prostředí zahrnuje vstup na terén nemovitosti v době od 6 - 22 hod. (spolu se znalci a nezbytným měřicím zařízením) a provedení nezbytných kontrolních úkonů. Přesto je v Polsku obtížné prokázat porušování zákona. V podstatě lze potrestat pokutou pouze toho, kdo je přímo přistižen při spalování nepovolených odpadů. To je v případě spalování v kotlích v soukromém objektu fyzické osoby prakticky nemožné, neboť vlastník nemovitosti nemusí povolit vstup do ní. V případě podezření se tedy kontrola provádí nepřímo a zejména se zjišťuje, zda dotyčný má uzavřenou smlouvu o odvozu odpadu. V opačném případě je dána indicie, že odpad se likviduje nepovoleným způsobem. Kontrolní orgány samospráv nemají technická zařízení k analýze spalin. Existující zákony a předpisy přesto podobné zkoušky předpokládají, přičemž náklady zkoušek má nést kontrolovaná osoba. Problémem však je získání věrohodně dokumentovaného vzorku právě spalovaného odpadu.
49. Ústavní soud proto s odkazem na všechny zde uvedené skutečnosti shrnuje, že právní úprava, kterou navrhovatelé napadají, splňuje kritérium nezbytnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality.
50. Zbývá posoudit, zda je právní úprava umožňující kontrolu spalovacího stacionárního zdroje v obydlí provozovatele přiměřená stricto sensu. Co se týče prohlídek a kontrol obdobných těm, které umožňuje napadená právní úprava (viz body 32 - 33 výše), Evropský soud pro lidská práva při hodnocení jejich přiměřenosti opakovaně zdůraznil, že pokud státy považují za nutné použít podobná opatření k zajištění hmotného důkazu protiprávního jednání, pak je třeba, aby právní systém jako celek a související praxe v dané oblasti poskytovaly přiměřené a dostatečné záruky zamezující možnosti, aby správní orgány přijímaly svévolná opatření zasahující do práv stěžovatelů na respektování jejich obydlí [viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 2. 1993 ve věci Funke proti Francii, stížnost č. 10828/84, § 57; Société Canal Plus a ostatní, stížnost č. 29408/08, § 54 in fine; mutatis mutandis viz také rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 2007 ve věci Dumitru Popescu proti Rumunsku (č. 2), stížnost č. 71525/01, § 65; rozsudek Delta Pekárny, citováno výše, § 84],
51. Tam, kde vnitrostátní právo opravňuje správní orgány k provedení prohlídky bez soudního příkazu, bývá Evropský soud pro lidská práva obezřetnější, a to i přes prostor pro uvážení, který v této oblasti smluvním státům přiznává. Ve věcech týkajících se ochrany jednotlivců před svévolnými zásahy veřejné moci do práv zaručených čl. 8 Úmluvy nicméně několikrát potvrdil, že nedostatek soudního příkazu k prohlídce lze vyvážit účinnou soudní kontrolou realizovanou ex post facto (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 2. 2011 ve věci Heino proti Finsku, stížnost č. 56720/09, § 45; či rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 6. 2007 ve věci Smirnov proti Rusku, stížnost č. 71362/01, § 45 in fine). Úmluva tedy nevyžaduje v těchto případech apriorní soudní povolení. Tento požadavek neplyne ani z čl. 12 odst. 3 Listiny. Je však nutné, aby následná soudní kontrola byla účinná za konkrétních okolností (Smirnov proti Rusku, citováno výše, § 45 in fine). V praxi to znamená, že se dotčené osoby mohou domoci po skutkové i právní stránce účinné soudní kontroly předmětného opatření a jeho průběhu. Pokud již došlo k postupu, který byl posléze soudem kvalifikován jako nesprávný, pak opravný prostředek či opravné prostředky, které jsou k dispozici, musí dotčené osobě umožnit dosáhnout odpovídající nápravy (mutatis mutandis rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 2. 2008 ve věci Ravon a ostatní proti Francii, stížnost č. 18497/03, § 28; Société Canal Plus a ostatní, citováno výše, § 40). Musí tedy existovat prostředek, který akcentuje řádný průběh samotného zásahu do práva na respektování domova a kterým by bylo možno průběh kontroly napadnout.
52. Pro Českou republiku je v tomto aspektu významný vládou zmíněný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Delta Pekárny. Ten se týká místních šetření vykonávaných Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže podle § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Evropský soud pro lidská práva v této věci shledal, že v souvislosti s prohlídkou prostor společnosti Delta Pekárny bylo porušeno její právo zaručené článkem 8 Úmluvy. Došel totiž k závěru, že soudní kontrola ex post facto v rámci správního soudnictví tehdy (před 1. 1. 2012; viz bod 53 níže) neposkytovala společnosti Delta Pekárny dostatek záruk proti svévoli, a zásah do jejích práv tedy nebylo možné považovat za striktně přiměřený sledovanému legitimnímu cíli (viz § 89 - 94 citovaného rozsudku). Rozsudek Delta Pekárny se týká obchodní společnosti a soutěžního práva. Jeho nosné obecné principy ovšem vycházejí zvýše citované judikatury, která řeší zásahy do domovní svobody fyzických osob, stejně jako ta judikatura Evropského soudu pro lidská práva, která na rozsudek Delta Pekárny navazovala [viz např. rozsudek ze dne 31. 1. 2017 ve věci Rozhkov proti Rusku (č. 2), stížnost č. 38898/04, bod 122], Z principů rozsudku Delta Pekárny a zejména z výtky, kterou směřoval vůči (ne)existenci dostatečných procesních záruk ochrany práva podle čl. 8 Úmluvy, lze proto z pohledu ústavního práva vyjít i v tomto případě.
53. Podle Ústavního soudu český právní řád dnes již nabízí dostatečné procesní záruky ochrany nedotknutelnosti obydlí v případech, na něž dopadá napadená úprava. Tou hlavní bude zejména tzv. zásahová žaloba podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Kontrola podle ustanovení § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší může totiž představovat nezákonný zásah, podobně jako jiná místní šetření či kontroly, které zná naše správní právo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2008 č. j. 1 Aps 1/2008-59; usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005 č. j. 2 Afs 144/2004-110, publikované pod č. 735/2006 Sb. NSS; viz také bod 62 níže). Od 1. 1. 2012 je po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. navíc možné se bránit nejen proti zásahům, které bezprostředně a přímo hrozí nebo trvají, nýbrž i proti zásahům ukončeným. Ustanovení § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb., totiž umožňuje domáhat se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem určení, že již provedený zásah byl nezákonný. K této změně v koncepci zásahové žaloby uvádí komentářová literatura: "[C]ílem bylo rozšířit podmínky pro podání žaloby proti nezákonnému zásahu a umožnit soudům konstatování nezákonnosti již odeznělého zásahu, a to s ohledem na možnost domáhání se náhrady škody či nemajetkové újmy." (viz Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 806). Podle soudního řádu správního proto bude možné napadnout kontrolu spalovacího stacionárního zdroje v obydlí jeho provozovatele, pokud bude bezprostředně a přímo hrozit nebo trvat, ale i po jejím ukončení návrhem na vyslovení její nezákonnosti.
54. Při přezkumu proporcionality zásahu Evropský soud pro lidská práva v rozsudku Delta Pekárny zdůraznil, že by předmětem soudního přezkumu měla být kritéria vhodnosti, délky a rozsahu místního šetření (§ 91 citovaného rozsudku). Na to již navázaly správní soudy, které ve své související judikatuře vytvořily "Delta test", v jehož rámci se při posuzování kritéria rozsahu šetření zaměřují na to, zda "existuje proporcionální vztah (doslova 'rovnítko') mezi rozsahem podezření z porušení zákona, rozsahem pověření k místnímu šetření a rozsahem samotného šetření. Neexistuje-li, je třeba zkoumat, nakolik se takový stav na průběhu a výsledku místního šetření k újmě žalobce reálně projevil" (viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2017 č. j. 62 A 236/2016-91, jehož závěry stvrdil navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017 č. j. 6 As 113/2017-82).
55. Ústavní soud přijímá výše zmíněnou koncepci a dodává, že v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, která bude namířena proti kontrole spalovacího stacionárního zdroje v obydlí jeho provozovatele, se správní soudy budou muset při hodnocení přiměřenosti kontroly zaměřit na 1. vhodnost kontroly (ve smyslu adekvátnosti využití tohoto procesního institutu vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem), 2. délku kontroly a 3. rozsah kontroly. Při hodnocení posledně zmíněného kritéria rozsahu kontroly by pak měly akcentovat a) existenci proporcionálního vztahu mezi rozsahem podezření z porušení povinností podle § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší a rozsahem samotné kontroly. Pokud takový vztah existovat nebude, pak správní soudy musí b) zkoumat, nakolik se tento stav na průběhu a výsledku kontroly k újmě žalobce reálně projevil.
56. Dostatečné procesní záruky ochrany ústavně zaručeného práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy lze v českém právu nalézt i pro případ, že orgán ochrany ovzduší shledá provozovatele stacionárního zdroje vinným ze spáchání přestupku podle § 23 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší pro porušení povinností, které mu ukládá § 17 odst. 1 stejného zákona, tedy pokud (zjednodušeně řečeno) neplní své zákonné povinnosti provozovatele spalovacího stacionárního zdroje. Za to mu orgán ochrany ovzduší může uložit pokutu. Tuto pokutu může provozovatel zdroje napadnout u správního soudu žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního.
57. Ústavní soud uzavírá, že český právní řád nepochybně splňuje procedurální podmínky plynoucí z čl. 8 Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva, protože garantuje provozovatelům spalovacích stacionárních zdrojů dostatečné procesní záruky ochrany domovní svobody.
58. V poslední fázi přezkumu ústavnosti napadené právní úpravy Ústavní soud též posuzoval, zda tato právní úprava dosahuje spravedlivé rovnováhy mezi kolidujícími zájmy i po materiální stránce (viz bod 40 výše). Jde konkrétně o střet domovní svobody provozovatelů spalovacích stacionárních zdrojů (čl. 12 Listiny a čl. 8 Úmluvy) a ochrany zdraví a práva na příznivé životní prostředí jiných osob (čl. 31 a 35 Listiny spolu s čl. 8 Úmluvy). Bylo třeba zhodnotit, zda míře omezení prvního zmíněného zájmu odpovídá i míra uspokojení druhého uvedeného zájmu, a zda je tedy omezení prvního zmíněného zájmu přiměřené.
59. Na stupnici závažnosti omezení základního práva "podstatný - mírný - nízký" (viz např. Kosař, D. Kolize základních práv v judikatuře Ústavního soudu ČR. Jurisprudence č. 1/2008, s. 16) představuje napadená právní úprava podle Ústavního soudu mírné omezení nedotknutelnosti obydlí. Kontrola, kterou zavádí, i související přestupková odpovědnost nejsou natolik intenzivním zásahem, jaký představuje např. institut domovní prohlídky v trestním řízení podle čl. 12 odst. 2 Listiny. V případě domovní prohlídky totiž zásahu v podobě vstupu do obydlí dotčený jednotlivec nemůže nijak zabránit a musí jej strpět. Kontrola podle § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší však v tomto smyslu představuje mírnější omezení nedotknutelnosti obydlí, protože jí provozovatel spalovacího stacionárního zdroje může (pod hrozbou pokuty) zamezit, a nedopustit tak zásah do svého soukromí. Pokud k ní dojde, pak má kontrolní orgán právo přístupu pouze ke stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a k používaným palivům. Nemůže vstupovat do jiných prostor, než ve kterých je umístěn stacionární zdroj, jeho příslušenství a používané palivo. Ke kontrole a vstupu do obydlí může také dojít až v případě opakovaného podezření na porušování povinností provozovatele spalovacího stacionárního zdroje, který má po prvním upozornění orgánu ochrany ovzduší možnost na podezření reagovat, plnit povinnosti ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, a kontrole tak předejít. Samotná existence napadené právní úpravy proto v obecné rovině nepředstavuje podstatné omezení domovní svobody. O skutečně podstatných zásazích do ní lze uvažovat v případě konkrétních kontrol, které by nesplňovaly výše vymezené podmínky vhodnosti, délky a rozsahu.
60. Oproti mírnému omezení domovní svobody stojí (na stejné stupnici) podstatné uspokojení zájmu na ochraně zdraví a práva na příznivé životní prostředí jiných osob. Zákonodárce reagoval na naléhavou společenskou potřebu zakotvit účinný mechanismus, na jehož základě by mohl chránit zájmy jiných osob, které může provozovatel spalovacího stacionárního zdroje neplnící své povinnosti negativně narušit. Předmětná úprava představuje promítnutí pozitivních závazků plynoucích z čl. 8 Úmluvy, které zákonodárce přijetím napadené právní úpravy naplnil. Ve výsledku stát nastavil novou právní úpravu tak, že je schopen v zájmu ochrany zdraví a práva na příznivé životní prostředí snižovat celkovou úroveň znečištění ovzduší a současně zvyšovat jeho kvalitu, pokud bude moci efektivně postihovat provozovatele porušující své povinnosti při používání spalovacích zdrojů v domácnostech. V kombinaci s existencí dostatečných procesních záruk ochrany domovní svobody se Ústavnímu soudu nejeví toto omezení domovní svobody jako nepřiměřené. Napadená právní úprava ji totiž omezuje pouze mírně, současně však podstatně uspokojuje zájem na ochraně zdraví jiných osob a jejich práva na příznivé životní prostředí. Nad tímto zájmem ochrana nedotknutelnosti obydlí provozovatelů spalovacích stacionárních zdrojů nepřevažuje. Právní úprava obsažená v ustanoveních § 17 odst. 2, § 23 odst. 1 písm. j) a § 23 odst. 2 písm. a) v textu písmene "j)" zákona o ochraně ovzduší proto obstojí v testu proporcionality.
61. Právo na nedotknutelnost obydlí nepředstavuje "jednocestnou" garanci domovní svobody. Z hlediska aktivit, které jednotlivec vykonává ve svém obydlí, obsahuje také závazky navenek. Činnosti, které jinak chrání právo na respektování soukromého života, nesmí nežádoucím způsobem ohrozit zdraví a životy jiných osob a koneckonců ani samotného uživatele daných prostor. Provozovatelé spalovacích stacionárních zdrojů proto musí zachovávat potřebnou míru solidarity vůči jiným osobám ve sférách jejich práva na příznivé životní prostředí a zejména práva na ochranu zdraví. Nelze totiž přehlédnout, že následky znečištění ovzduší se promítají i do nákladů zatěžujících systém veřejného zdravotního pojištění, které plynou z poškození zdraví všech dotčených osob. Nejde pouze o hypotetickou a teoretickou úvahu. Jak ostatně uvedla vláda ve svém vyjádření v tomto řízení, spalovací zdroje na tuhá paliva používané k vytápění domácností představují jeden z nejvýznamnějších zdrojů jemných prachových částic a benzo[a]pyrenu, který se dokonce považuje za karcinogen. Tyto látky vytvářejí reálnou hrozbu onemocnění dýchacích cest a rizika dalších onemocnění. Existuje-li tedy důvodné podezření, že určitý provozovatel spalovacího stacionárního zdroje například spaluje nepovolené palivo (typicky odpad), ačkoliv ho předtím orgán ochrany ovzduší upozornil na toto své podezření a poučil ho o možných následcích, pak musí jeho domovní svoboda ustoupit právům osob, na které tento provozovatel eventuálně nebere zřetel, aby mohl orgán ochrany ovzduší najisto postavit, zda provozovatel zdroje porušil své zákonné povinnosti, či nikoli.
62. Zapotřebí je tu dodat, že pohled navrhovatelů na problematiku a jejich argumentace jsou značně zužující. Opomenuta zůstala skutečnost, že české správní právo zná hned několik obdobných kontrol a místních šetření či zásahů spojených s možným omezením práva na respektování soukromého života. Kromě výše uváděného místního šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jde o vstup na pozemky a do staveb podle ustanovení § 172 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon); kontrolu orgánu ochrany veřejného zdraví při výkonu státního zdravotního dozoru podle ustanovení § 88 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů; místní šetření v daňovém řízení podle ustanovení § 81 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád; vstup do obydlí, jiného prostoru nebo na pozemek podle ustanovení § 40 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky; návštěvu zaměstnance orgánu sociálně-právní ochrany podle ustanovení § 53 odst. 2 písm. c) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákona č. 320/2002 Sb.; nebo např. o vstup na pozemky podle ustanovení § 60 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění zákona č. 150/2010 Sb. Jestliže by se Ústavní soud ztotožnil s argumentací navrhovatelů v této věci, v obecné rovině by tím zpochybnil i ústavnost mnohých z těchto uvedených institutů, které se také potenciálně dostávají do kolize s ochranou nedotknutelnosti obydlí či obecněji ochranou práva na respektování soukromého života. Jak v těchto souvislostech namítala vláda, ústavnost vstupu na pozemky podle § 60 vodního zákona již Ústavní soud v minulosti aproboval v nálezu sp. zn. IV. ÚS 652/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613), přičemž součástí jeho úvah byl i zájem na ochraně životního prostředí (body 14 - 21).
63. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud doplňuje, že napadená ustanovení obstojí mimo jiné také v kontextu správního trestání. Nelze opomíjet, že důkazní břemeno k prokázání, že jednání naplňujícího znaky skutkové podstaty přestupku se dopustil obviněný z přestupku, přirozeně nese správní orgán (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006 č. j. 2 As 46/2005-55). Obviněný z přestupku se naopak nemusí nijak vyviňovat a prokazovat, že se jednání nedopustil (viz Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 142). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva obecně plyne, že přenos jakékoliv části důkazního břemene na obviněného by v řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy představoval porušení práva na spravedlivý proces (viz rozsudky ze dne 20. 3. 2001 ve věci Telfner proti Rakousku, stížnost č. 33501/96, § 15; či ze dne 8. 2. 1996 ve věci John Murray proti Spojenému království, stížnost č. 18731/91, § 54). V sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, či naopak lhostejnosti účastníka řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012 č. j. 1 As 136/2012-23, bod 15). Při tomto rozložení důkazních povinností je zcela legitimní, aby orgán ochrany ovzduší, který musí v řízení o přestupku nést celé důkazní břemeno, měl k dispozici přiměřený a současně účinný nástroj, jak tento veřejnoprávní cíl vůbec splnit (k tomu viz také body 43 - 48 výše). Napadená úprava tak nepředstavuje nepřiměřený prostředek ani z hlediska správního práva trestního.
64. Závěrem Ústavní soud shrnuje, že napadená právní úprava, která představuje omezení základního práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy, splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení tohoto práva a sleduje legitimní cíle ochrany zdraví osob a ochrany práv a svobod jiných, přičemž je vůči těmto legitimním cílům přiměřená.